地方政府发展战略性新兴产业的问题与政策取向

董晓宇

摘要：战略性新兴产业在我国的发展方兴未艾，在 “十二五”规划当中，地方政府均将战略性新兴产业作为着力点。本文对国内省级地方政府目前已出台的战略性新兴产业的支持政策进行比较，分析其特点和存在的问题，为地方政府完善综合配套政策体系和确定推动策略提出建议。

关键词：战略性新兴产业；地方政府；政策取向

中图分类号：F123

一、引言

加快发展战略性新兴产业是我国当前适应经济结构调整、转变经济发展方式的重大举措。从中央政府层面来看，加快培育发展战略性新兴产业的决心非常坚定，政策连贯有序，已初步形成了相互衔接、相互呼应的政策体系。2010年10月，国务院发布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号），明确提出要大力发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业，这是第一份明确阐述我国战略性新兴产业发展目标、方向及任务的纲领性文件。随后，由国家发展改革委牵头的战略性新兴产业发展思路研究部际协调小组着手研究制定《战略性新兴产业发展“十二五”规划》和《国务院办公厅关于加快培育和发展战略性新兴产业重点工作分工方案》，并同步推进节能环保等七大领域专项规划编制工作，制定战略性新兴产业指导目录等，这些规划已从2011年下半年开始陆续出台。届时将在国家层面形成推进战略性新兴产业发展的“指导意见－‘十二五总体规划－各专项规划－配套政策措施”为一体的政策体系。

从地方政府来看，普遍反映迅速、态度积极，以实际行动贯彻落实国务院关于发展战略性新兴产业的各项要求。结合本地区实际，纷纷确定了自己的战略性新兴产业发展领域，并出台了若干鼓励政策及支持措施。与此同时，地方政府在发展战略性新兴产业时必须避免重复建设，避免不切合实际的产业趋同化，更要避免政策的空洞化，要与传统产业相结合，合理界定政府和市场的职责，否则，战略性新兴产业就无法实现健康、有序和可持续发展。本文将对部分省（市、自治区）现已出台的政策进行梳理，从中总结和发现问题，为制定科学的政策措施和制度创新提出建议。

二、当前地方政府的政策比较

（一）支持战略性新兴产业发展的政策特点

目前我国地方政府遵循了中央政府制定战略性新兴产业政策的模式，即先行发布指导性意见（文件名一般为“若干政策措施”、“决定”、“实施意见”等，本文将统一称为“实施意见”），然后据此制定所在省“十二五”战略性新兴产业发展规划。地方政府所发布的实施意见大多以省委、省政府联合发文，也有由省政府单独发文的。本文选取已经正式发布实施意见或“十二五”规划的陕西、北京、新疆等9个省（市、自治区），对其实施意见或规划的基本内容进行细致梳理，从战略性新兴产业发展目标、产业选择范围以及主要政策措施要点等方面进行比较分析（详见表1）。

从对表1的各项资料分析来看，目前地方政府所构建的政策体系表现为以下几个特点：

一是组织层次规格高，战略统筹性突出。地方政府为加强战略性新兴产业发展的组织领导，均成立了由省主要领导任组长的战略性新兴产业发展领导小组，从战略高度进行组织协调、统筹安排。小组组成人员包含了发展改革委、工业和信息化、财政、科技、教育、商务、人力资源社会保障、国土资源、统计、金融等职能部门，强化分工责任，协同推进政策的制定和落实。在制定发展规划的同时，同步建立战略性新兴产业统计体系和考核指标体系，形成政策制定、落实、评估、考核的完整闭环。

二是强调自主创新，突出重点工程的示范带动。以重大技术突破和重大发展需求为基础是战略性新兴产业的显著特征之一，这就决定了自主创新在发展战略性新兴产业中的灵魂作用。各地在制定鼓励战略性新兴产业发展的政策时，强调发挥科技支撑的作用，将提升科技攻关能力、拥有自主知识产权的核心技术摆到突出的位置。在科研成果转换、研究开发的合作交流、知识产权保护等方面提出了切实可行的措施。以重大工程为突破口，强调项目建设的示范作用和引导作用，以利于整合资源、引导生产要素向新兴产业集聚为发展路径。

三是目标整体偏高，实现难度较大。从各省确定的战略性新兴产业的发展目标来看，地方政府普遍比较乐观，甚至包括一些中西部省份。如重庆提出，到2015年，战略性新兴产业产值超过13000亿元，占全市工业总产值比重达到40%左右，增加值占GDP的比重提高到20%以上。①超过了国务院确定的2015年战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重达到8%的目标。从当前的现实条件来看，实现的难度较大。

四是以体制机制创新作为发力点，形成综合配套政策体系。在地方政府的实施意见都提到了体制机制的创新，可见阻碍战略性新兴产业发展的制度障碍是不容忽视的问题。消除体制机制障碍，建立一个有利于创新发展的制度环境，地方政府的普遍做法是：以发挥政府的职能为中心，综合应用财政、金融等手段，结合产业政策引导来推动新兴产业的发展，形成本地区综合配套的政策体系。但这些政策体系是否尊重了市场规律和产业发展规律、是否能有效促进技术创新和资源优化配置，还有待实践去检验。

（二）存在的主要问题

1.市场配置资源的基础性作用不突出，可能会形成政府推动的“依赖症”

在发展战略性新兴产业的过程中，政府的角色定位一定要清楚，边界一定要分明，政府是新兴产业的扶持者而不是主导者，是有利于所有新兴产业发展的公共和半公共产品的提供者，而不是结果的裁断者。某种产业能否成为战略性产业，取决于市场竞争而不是政府选择。因此，适合地区发展的战略性新兴产业最终要靠市场来选择，推动战略性新兴产业发展也要靠市场机制配置资源来实现。当然，在战略性新兴产业发展之初，由于大多是没有竞争优势的弱势产业，政府必要的培育和扶持是促使其快速发展的重要条件。综观上述部分地方政府所出台的实施意见，都凸显了政府的强势作用。然而，政府虽然应充分发挥其自身优势，但同时也必须注重市场调节的基础性作用。

2.结合地区特点的针对性不强，可能会形成重复建设和资源浪费问题

地方政府确定的战略性新兴产业，应与国家已经确定的七个大领域、若干具体发展方向有所呼应，但不一定是一一对应。地方政府应紧密结合当地产业现状，做到重点突出、特色鲜明，要以技术上有一定的创新性、有较大的潜在市场需求、对本地区实现产业结构调整升级具有直接支撑作用、能带动本地区一批相关产业发展为基本衡量标准。由于战略性新兴产业的发展前景并不是确定的，如果政府投资行为缺乏理性，没有充分考虑新兴产业的生命周期及其特征，那么很容易造成重复建设、过度竞争等资源浪费现象，加大新兴产业的发展风险。因此，应避免和力戒一哄而上的同质化与重复投资的现象。

3.破除体制机制障碍的措施不具体，可能会出现政策体系的空洞化

新兴产业对产业发展的原有体制机制提出了极大的挑战。发展新兴产业，要求企业发展模式相应转型升级，必须由热衷于投资、规模扩张、低端制造向加强创新能力建设、提高产业竞争力、增加技术含量和附加值转变，从而实现高生产率的设计、研发、营销及产业链管理。同时，发展新兴产业，原有产业的统计体系、考核方式等不再适用，必须建立健全新的统计、考核体系，才能有效规范和引导战略性新兴产业发展。②目前大部分省（市、区）在实施意见中都提到了制度创新的问题，但破除体制机制的措施仍不具体，需要逐项专门落实。在实施意见当中，加大财税和金融支持力度、充分发挥平台、基地和园区的载体作用以及加强人才激励政策出现的频率最高。这些措施固然重要，但如果没有系统的分解措施和行动计划，政策就会成为空洞的条文，贯彻落实将成为一句空话。

三、推动战略性新兴产业发展的政策取向

战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，必须以新技术的开发和运用为支撑。没有技术支撑，就谈不上新兴产业的大发展。同时，战略性新兴产业普遍具有高投入、高风险、高回报的特征，在我国当前转变经济发展方式、促进产业转型的大背景下，没有更多的时间走以探索性的试验、逐步完善配套政策的渐进之路，迫切需要通过制度创新来构建综合配套政策体系。在“后危机”时代，区域经济发展亟须培育和激发内生动力，积极扩大内需，改变经济增长主要依靠外需和投资的格局，构建“内需主导、消费支撑、创新驱动、均衡共享”的发展模式。地方政府在培育和发展战略性新兴产业时，要着重在制度创新上取得突破，并处理好市场调节与政府引导、新兴产业与传统产业的关系，为民营企业参与战略性新兴产业的发展积极创造有利条件。

（一）统筹构建有利于突破体制机制障碍的制度创新体系

推进战略性新兴产业发展恰逢我国经济体制改革的攻坚阶段，体制机制的障碍仍然是突出问题。构建有利于战略性新兴产业全面发展的政策体系，实际上是进行着一系列重要的制度创新。首先，要通过产学研用、技术创新成果转移、国际合作、知识产权保护等机制的创新，让企业真正成为技术创新的主体，让不同所有制、不同规模的企业在市场中公平竞争。其次，建立简便操作的金融、财税、人力资源、土地支持政策体系和流程，要让有限的资源及时便利地用到最需要支持的新兴产业项目当中去。继续完善多层次的资本市场体系，通过产业基金、私募股权、创业板市场对战略性新兴产业的发展起到真正的助推作用。再次，要建立对战略性新兴产业甄选和评价的动态机制。在发展过程中，战略性新兴产业应根据时代变迁和内外部环境的变化，以及新的技术和产业形态的出现及时进行调整。最后，要进一步提高政府公共服务的质量和效率，提供企业对政府服务的监督渠道，以更好地通过政府公共服务的转型来促进战略性新兴产业的发展。

（二）形成政府引导作用与市场配置资源作用的协调合力

发展战略性新兴产业一定要坚持市场化方向，而新兴产业能否成长为战略性产业，最终要靠市场的竞争、市场的选择，不是主观上的“跑马圈地”。政府这只“看得见的手”的作用要限制在弥补市场失灵的范围之内。政府的长处在于集中社会力量，能够形成多部门协作和大规模投资的优势，但短处是政府毕竟离技术、市场前沿较远，缺乏盈利性约束，容易造就投资的低效甚至是无效。政府应该多在规划引导、构建技术研发支撑平台、建设投融资支持体系、建立健全财税支持体系、推进战略性新兴产业发展载体建设等方面发挥积极作用。

只有遵循产业的发展规律，依靠市场这只“看不见的手”配置资源的基础性作用，我们才能摆脱传统产业在发展历史上“大干快上”所造成的盲目依赖政府、资源低效配置和浪费严重的综合症。战略性新兴产业是我国未来经济社会发展的重要引导力量，培育发展战略性新兴产业，要能够充分利用市场规律。在战略性新兴产业的培育发展过程中，政府仍然属于外生性因素，市场调节才是其发展的内生变量，应科学地把握二者之间的适当平衡。

（三）促进战略性新兴产业与传统产业升级的良性互动

我国现有经济增长模式日益面临严峻挑战，战略性新兴产业和传统产业是支撑经济增长的两个重要基点，培育和发展战略性新兴产业，是新兴产业成长和传统产业转型升级的结合。因此，忽视传统产业的发展无异于舍本逐末，必须坚持两条腿走路，将新兴产业发展与传统产业改造有机结合起来，获取协同效益。传统产业的优化升级需要战略性新兴产业的牵引和带动，而从战略性新兴产业的发展路径来看，其发展要以传统产业为基础。抛弃传统产业的现实基础，另起炉灶是不可能、不现实的。新兴产业往往脱胎于传统产业并将其作为发展基础。推进战略性新兴产业与传统产业协同发展，一方面要注重新兴技术的产业化，推动新技术的应用和扩散；另外一方面要推进传统产业的高技术化，发挥高技术在推进传统产业升级换代中的作用，二者相辅相成，相得益彰。

（四）构建引导支持民营企业投资战略性新兴产业的政策氛围

地方政府在制定产业支持政策时的方向和重点往往容易向国有企业倾斜，银行信贷也对国有大型企业有着明显的偏好。将有限的资源投向大项目和大企业，无论从降低风险还是发展规模经济方面考虑，都有其一定的合理性。但是战略性新兴产业是一个创新驱动的产业，离不开民营资本的参与。在地方政府的逻辑里，建设大项目、大企业除了能够较快推动一个产业的发展、进而推动地方经济发展之外，更主要的原因是地方政府的政绩观使然，大项目的轰动效应远比支持中心企业来得抢眼。但是，国有大企业尤其是大型制造企业一般技术路线和发展方向已经定型，更趋于保守，对新技术的接受程度和速度往往不及中小企业。而中小企业往往对市场更加敏锐，其决策机制也更加灵活，往往能及时抓住机会，从而实现发展。国家发展改革委印发了《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见》，取消民营企业在新兴产业市场准入方面的限制，并要求战略性新兴扶持资金等公共资源对民营企业同等对待，民营企业在进入新兴产业普遍会遇到市场准入的“玻璃门”问题将会逐步得到改善。从实践中看，战略性新兴产业发展较好较快的地区，其民营经济一般都比较发达，比如江浙地区。因此，各级地方政府应充分利用国家推进战略性新兴产业发展的有利时机和有利条件，不断构建适合本地区的、具有可操作价值的政策支持体系。

注释：

① 重庆市人民政府关于加快发展战略性新兴产业的意见.重庆市人民政府公报，2011-06-20.

② 中共中央党校省部班调研组、景汉朝、梅克保，走具有区域特色的战略性新兴产业发展之路 —— 以湘、粤两省为例. 中国党政干部论坛，2010-12-06.

参考文献：

[1]中共中央党校省部班调研组、景汉朝、梅克保.走具有区域特色的战略性新兴产业发展之路 —— 以湘、粤两省为例[J]. 中国党政干部论坛，2010，（12）.

[2]辜胜阻.战略性新兴产业需要技术和金融创新两轮驱动[N].中国经济时报：2010-7-20.

[3]剧锦文.战略性新兴产业的发展 “变量”：政府与市场分工[J].改革，2011，（3）.

[4]重庆市人民政府关于加快发展战略性新兴产业的意见[Z].重庆市人民政府公报，2011-06-20.

[5]“合肥建设创新型试点城市战略重点研究”课题组、吕薇、田杰棠.地方政府发展战略性新兴产业应注意的几个问题[J].中国科技财富，2011，（7）.

[6]王尔德，刘倩伶.打破“玻璃门”：国家助推民营企业进军战略性新兴产业[N].21世纪经济报道，2011-8-17.

[7]田杰棠.地方政府发展战略性新兴产业应注意的几个问题[J].发展研究，2011，（7）.

（编辑：张小玲）