我国农村中小学布局调整的历程、背景及标准

刘岳启

摘要：２０１１年我国甘肃庆阳、江苏徐州先后发生重大校车交通事故，造成多名学生伤亡，引起社会广泛关注。校车之痛实质是中小学布局调整，是近十几年来中小学大规模撤并过程中，学生上学路途远而产生的社会问题。本文分析了我国历次较大规模中小学布局调整的历程及背景，并在此基础上提出了我国中小学布局的标准。

关键词：农村中小学；布局调整；标准

中图分类号：G５２文献标志码：A 文章编号：1673-9094（201２）０７-00５３-0３

学校布局其实质是在哪儿办学、办什么样学校的问题。早期，我国农村中小学布局是在五六十年代计划经济框架下形成的，当时以村办小学、乡办初中、镇办高中为主体。在当时的历史条件下，在普及九年义务教育的推动下，起到了积极的作用，中小学生入学率大幅提升，为我国高等教育提供发展空间，促进了经济建设和公民素质的提高。然而，随着经济发展，中小学布局不合理现象日益突出。农村中小学布局分散、校舍简陋、师资缺乏，教学质量难以提高，教育不均衡现象日益明显，与人民对优质教育资源的渴求、对教育公平的企盼日益矛盾。因此，我国在不同时期多次对中小学进行布局调整，取得了一定的成效，但也存在一系列问题，需对中小学布局调整进行分析与界定，以规范中小学布局调整，促进义务教育健康、有序、和谐发展。

一、我国中小学布局调整的历程

１．第一次较大规模的农村中小学布局调整（１９８６—２０００年）

我国第一次较大规模的农村中小学布局调整以１９８６年《中华人民共和国义务教育法》颁布为标志。《义务教育法》规定：县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。各级地方政府以农村初、高中为重点，撤并了一批规模过小的“麻雀校”，初步整合了当时的农村教育资源［１］。１９９３年《中国教育改革和发展纲要》中指出：从实际出发，合理布局，就近入学，适当集中，改善办学条件，提高办学效益。首先提出了集中办学、规模办学的理念。１９９８年，教育部在《关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》中规定：“对一些办学条件和办学水平在短时间内难以有较明显改变的薄弱学校，要通过合理调整学校布局，予以撤销或与办学水平较高的学校合并。”各地依据文件对规模小、学生少、质量差、效益低的薄弱学校进行了撤销与合并。１５年来全国中小学共减少３０２０７７个，其中小学减少２７１４４９个［２］。

２．第二次农村中小学布局调整（２００１—２０１０年）

我国第二次较大规模的农村中小学布局调整以２００１年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》为标志。在《决定》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，并指出应“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。同年，国务院召开的全国基础教育工作会议也将农村中小学布局调整列入发展农村义务教育当前要重点抓好的六项工作之一。因此，自２００１年起各地政府纷纷制定本地区的农村中小学布局调整规划，农村中小学布局调整在全国范围内大规模地广泛展开。十年来，全国中小学共减少３０９０２６个，其中小学（含教学点）减少３０２１０７个，减少幅度达５２％［３］。

３．第三次中小学布局调整（２０１１年至今）

教育部在２０１０年７月２９日发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》，在《纲要》中指出，“巩固义务教育普及成果。适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学”以及“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”等。为优化教育资源，提高教育质量，各地区再一次推进农村中小学布局调整。如湖北省教育厅、省发展和改革委员会《关于切实做好义务教育学校布局调整稳步实施学校标准化建设计划的指导意见》第一条就是认真做好义务教育学校布局调整工作，“要加快农村初中布局调整工作，原则上一个乡镇设一所初中，人口较少的乡镇可实行区域集中办学”。同时，针对旧城区改造、新城区及经济开发区建设，各级政府也关注到新城区新建学校的布局规划工作，在各级政府贯彻落实《纲要》文件中都有所体现。

二、中小学布局调整的背景

１．学龄人口减少的客观要求

２０世纪７０年代以来，我国开始强有力地推行计划生育政策，到９０年代中后期，由于计划生育政策的落实，农村人口出生率下降，加之城镇化的发展，农村中小学生源减少成为一种普遍现象。在农村中小学规模不断下降的同时，班级规模也在持续萎缩。国家规定的标准班额为４５人，但自９０年代中后期开始农村学校大多数小学的班额都难以达标，中西部地区的农村小学尤其如此。随着农村人口不断向城镇转移，农村学龄人口的减少，导致农村生源减少，在许多地区村办小学已经难以为继。因此，农村中小学布局调整是农村中小学生源减少的客观要求。

２．农村税费改革的必然选择

为进一步减轻农民负担，２００１年，中央明确提出对农村税费制度进行改革，其中之一就是取消乡统筹和农村教育集资等。税费改革后，随着农业附加税及农村集资等的废除，县乡财政收入大幅度减少。在实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制和财政体制下，由于国家的投入机制没有相应建立，而县财政总量不足。导致农村义务教育投入资金普遍减少，基本办学条件得不到保证，特别是农村中小学教师工资和危房改造都面临困境［４］。因此，各级政府都希望通过农村中小学布局调整来集中办学，扩大学校规模，提高资源利用效率，减轻财政压力，这样农村中小学布局调整就成为农村税费改革后政府的一种必然选择。

３．行政区划改变的直接影响

长期以来，由于农村中小学是以行政区划来布局，因此当行政区划发生变化时，农村学校不可避免地会受到影响。１９９８年以来，全国大多数省份都相继开展了以“并乡、并村、并校”和“减人、减事、减支”为核心内容的乡镇机构改革，截至２００４年９月３０日，全国乡镇数量减少为３７１６６个，平均每天撤并４个乡镇。国家民政部的统计数据显示，截止２００６年９月底，全国有１８３３６镇，１４９４０个乡，乡镇总数为３３２７６个。预计２０１０年全国乡镇数量将减少到３万个左右。全国村民委员会的数量从１９９３年到２００３年由８０．２万个减少到６５．８万个［５］。撤乡并镇、并村的行政区划改变使得以村、乡镇行政区划为建制而建立起来的中小学校也就自然地合并在一起。

４．教育均衡发展的要求

由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出。教育发展最突出的一个问题就是城乡教育发展不平衡。在新农村建设过程中，地方政府开始注重区域内中小学教育均衡发展，使区域内的普通中小学在办学经费投入、硬件设施、师资配置、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态。因此，中小学布局调整，可以重新配置公共教育资源，使更多的孩子接受优质教育，促进义务教育均衡发展。

三、中小学布局的标准

要使学校布局合理， 必须有科学的标准。但由于我国幅员辽阔，各个地区在人口分布、经济发展、地质地貌等方面都存在着较大差异，这就客观上决定了在不同地区，不同地区的城乡，中小学布局调整的标准也不相同。

１．学生上学的距离

就近入学是我国《义务教育法》和各类文件中强调的基本原则。有学者把儿童入学距离用三种方法衡量，一是物理距离，即实际的空间距离，用公里来衡量；二是文化距离，当儿童不得不离开自己的社区到另一个把他们当作外人并对他们不友好的社区上学，从而导致辍学的距离；三是时间距离，考虑诸如山地、河流、森林等自然条件的阻碍而延长上学途中的时间。随着中小学布局的调整，就近入学的距离不断扩大。但小学的服务半径应小于３公里，学生单程步行上学的时间以小于３０分钟为宜，丘陵和山区可因地制宜，在交通较为便利的地方建寄宿制学校，方便距离远的学生入学。初中则相对集中，可设在乡镇所在地，但初中的服务半径应小于１０公里。在农村，初中生骑自行车上学相当普遍，１０公里骑自行车约３０分钟，对中学生也不是什么负担。

２．学校覆盖的服务人群数量。

学校的服务半径与服务人群数量成正比。但地理位置不同导致学校服务人口不同，其主要原因是不同地区的人口密度不同。此外，学校是否实行寄宿制对该学校的服务人口影响也非常大。据有关研究表明，随着农村中小学寄宿条件的不断改善，学校服务半径不断扩大，学生上学距离不断加大，小学的平均服务人口５１６８人，初中为２７９０２人。因此，可按５０００人左右设一所小学，２．５—３万人口布局一所中学。总体来说，布局调整使农村中小学的服务半径大幅度增加。

３．规模与效益

按教育经济学的观点，学校规模越大，生师比越大，办学效益越高。有学者指出，如果仅考虑生均成本，不考虑其他影响学校规模的因素，学校规模的理想值为１３１１人，学校生均成本下降凸显规模效益。然而，学校的规模并不是越大越好，规模要适度。当学校规模超２０００人以后，学生在体育、英语、自然、音乐和动手技能等课程上难于获得全面充分的教育，致使这些学生的受教育充分程度下降，影响他们在德智体等各方面的全面提高。因此， 在规模上应确定合适的指标。从管理学和西方教育的历史和现实来看，一所高中的规模最好控制在八轨（一年级８个班），初中、小学的规模还应该更小一些。

４．个案原则

没有标准不行，没有弹性的标准也不行。最小量的人口需求也应得到满足，学校应该靠近学生居住点，在农村地区，多年级同班上课和只有一个教室的小学是必要的。在我国贫困、偏远山区，一师一校和教学点还是应保留一些。

５．扶弱原则

面对新一轮农村中小学布局调整，中央应加大教育经费的投入。２０１２年，温家宝在政府工作报告中，首次提到将教育经费投入占ＧＤＰ的４％，这将是十多年来最大的一次教育经费预算。教育经费的投入应区别对待。对中西部经济欠发达县域应加大投入，加大对现有中小学校舍、师资、设备的投入，促进薄弱学校的快速发展。各级政府应将上级教育经费专款专用，同时，向农村中小学重点投入。在保证各级政府经费投入的同时，应广泛吸收社会民间资金，鼓励社会各界捐资办学，支持国内外慈善机构团体、友好人士投资办学、合作办学和捐资助学，以促进薄弱学校的建设和发展，加速义务教育均衡发展。

参考文献：

［１］庞丽娟，韩小雨．农村中小学布局调整的的问题、原因及对策［Ｊ］．教育学报，２００５（４）．

［２］中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴［Ｍ］．北京：人民教育出版社，１９８４—２０００．

［３］中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴［Ｍ］．北京：人民教育出版社，２０００—２０１０．

［４］范先佐．农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择［Ｊ］．教育与经济，２００６（１）．

［５］伊凡，曾旭萍．农村中小学布局调整的问题与对策［Ｊ］．中小学校长，２００９（５）．