我国建立官员财产公开制度的阻碍因素及其消解

李占乐

摘要：近年来，建立官员财产公开制度已成为政府与社会公众之间的共识。然而由于面临着多方面的阻碍因素，我国官员财产公开制度历经多年讨论，至今未能建立。这些阻碍因素主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的观念偏差和参与意识不强三方面。要消解这些阻碍因素。高层领导应该及时决断。同时采取承认现实，适当妥协、由易到难，循序渐进、总体设计，立法推进、提高公民参与意识，加强核查和责任追究等措施。

关键词：官员财产公开；阻碍因素：公民参与

中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)02-0091-03

一、我国官员财产公开制度的“难产”

在国外。官员财产公开制度往往是官员财产申报制度的一个核心组成部分。因此两个名词经常等同使用。但在我国，这两种制度被分离开来，我国的官员财产公开制度至今没有建立。但官员财产申报制度已经初步建立起来了。申报而不公开，是我国官员财产申报制度的基本特征。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将原有的领导干部收入申报改为家庭财产申报。扩大了报告的主体，完善了报告的程序、运用方式和责任追究等，初步建立起我国的官员财产申报制度。然而从实践效果看，虽然我国从1995年起就建立了领导干部收入申报制度。但领导干部年年申报，腐败案件年年发生，该制度对预防和惩治腐败所发挥的作用是有限的。

在这种情况下，近年来社会公众要求建立官员财产公开制度的呼声日益普遍和强烈。韩德云、王全杰等全国人大代表多次向全国人大提出制定《官员财产申报公开法》的议案。广大网民和新闻媒体的舆论也纷纷呼吁和支持建立官员财产公开制度。中国社科院法学所公布的一项调查显示，81.4%的被调查者认为公职人员应当公开其财产状况。面对着日益高涨的民意，党和国家的高层领导也做出回应，多次公开表示正在积极研究和准备实行这一制度。可见，上至党和国家领导人，下至广大网民和普通民众，在是否要建立官员财产公开制度上已达成共识，建立官员财产公开制度已经成为当前中国社会的主流舆论。

以此为背景。个别地方出现了自发性的建立官员财产公开制度的试点。自2009年1月1日新疆阿勒泰地区率先推行官员财产公开试点以来，先后有浙江慈溪、湖南浏阳、湖南湘乡、江西黎川、宁夏银川、重庆市等试点出现。这些试点的做法各异，侧重点不同，但公开官员财产的范围和程度都还是有限的。在这些试点中，有的是实行部分内容保密、部分公开；有的实行的是新任官员财产公开；大部分试点只是在官员所在单位内部进行公示；被要求公开财产的往往是级别较低的官员。但即便是这些力度有限的试点，所遇到的当地官员的阻力也十分大。试点的实际效果和可持续性令人担忧。

地方性的自发试点之所以前景堪忧，原因在于国家层面没有建立官员财产公开制度，缺乏全国性的立法和政策支持，试点面临着合法性不足的问题。自1987年首次提出建立官员财产申报制度问题至今已有24年，自1994年《公务员财产收入申报法》被列入八届全国人大立法规划也已有17年了，至今我国只出台了属于党内规章性质的领导干部报告收入或个人有关事项的规定。并没有财产公开的内容。在这漫长的时间里，有关机构对官员财产公开制度一直是研究酝酿，议而不决，真可谓是“只闻楼梯响。不见人下来”。以至于有学者将官员财产公开制度称为中国立法和行政领域中的“被拆迁”的头号“钉子户”。

二、建立官员财产公开制度的阻碍因素

在政府与公众已达成共识的情况下，我国官员财产公开制度历经这么多年而没有建立。其基本原因在于这一制度的建立面临着多方面的阻碍因素。这些阻碍因素主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的思想观念偏差和社会配套制度不完善四个方面。它们涉及人们思想观念的改变、涉及利益结构的调整，涉及社会信用体制的完善等，很难在短期内完全消除，因而导致官员财产公开制度至今未能建立。其中。社会配套制度包括金融实名制、不动产登记制度、反洗钱制度、控制大额现金交易制度、防止资金外逃制度等。这些制度近年来已经大大改善，而且现在被普遍认为并不像我们想象的那么重要。因此本文集中分析前三个阻碍因素。

1高层领导对实施后果的担心

我国官员财产公开制度之所以一直“难产”，是由于高层领导一直未能做出政治决断。拍板决策。高层领导的主要担心在于，实施官员财产公开制度以后会引发社会动荡和政治不稳定，出现政治风险。我国现阶段正处于发展的战略机遇期，处于现代化的关键时期，稳定压倒一切，稳定是一切政府工作的底线。没有社会政治的稳定，已经取得的发展成果都会失去。高层领导的这种担心不无道理。现阶段我国官员的腐败仍然比较普遍和严重，在实施了官员财产公开制度之后，一方面，如果出现大量的腐败官员曝光和被查处，可能会引发民众对党和政府的严重不满。进而导致社会政治动荡；另一方面，预期将被查处的人数众多的腐败官员也可能会采取集体性和群体性行动。引发政治动荡。上世纪70年代香港廉政公署成立后查处香港警界时。就出现过这种情况。这两种情况都会导致社会政治的不稳定。由于对我国官员群体的腐败程度没有准确的掌握。进而无法准确预测官员财产公开制度实施的后果，贸然实施官员财产公开无疑具有较大的政治风险。正是高层领导的这种担心和顾虑导致其迟迟不能做出决断来推行官员财产公开制度。

2官员群体的阻力

庞大的官员群体是官员财产公开制度的实施对象。官员群体作为改革开放以来在社会利益结构变化中获益较多的群体。成为当前社会中的既得利益群体。官员财产公开制度将其得到的部分利益(财产)暴露于公众面前。甚至要将其中不合法的利益剥夺。官员群体对官员财产公开制度的抵触和反对就可想而知了。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。可见，官员群体对于财产公开普遍持反对态度。分析官员群体抵触和反对官员财产公开制度的具体原因，大致有三个方面。

第一，出于对于个人隐私权的维护。很多官员对于现代民主社会政府官员的隐私权要受到一定的限制这一点缺乏了解或者不愿认同，认为官员也是公民，也应该享有同其他公民一样的隐私权，公开官员的财产就侵犯了官员的隐私权。某官员那句轰动一时的名言“为什么不公布老百姓财产?”其实就反映了这种思想观念。

第二，对于官员群体中那些依靠贪赃枉法、贪污受贿而积聚大量财富的人来说，官员财产公开制度的实行意味着他们的不合法财产公开暴露在公众面前，进而面临着罢官失财、锒铛入狱的命运。

第三，除了这两种情况之外，大多数官员其实因为有另外一种担心和顾虑而反对官员财产公开制度。改革开放以来至今，毋庸讳言，官员群体获得了许多“合法但不一定合理”的既得利益和介于合法非法之间的灰色收入，主要包

括福利住房、各种津贴补助奖金、礼品礼金购物券等等。这些最后都形成了官员的家庭财产，使官员的财富和生活水平大大高于其工资反映的水平。

3民众的观念偏差和参与意识不强

除了高层领导和官员群体方面的阻碍之外，我国普通民众的思想观念上也常常存在着某些不利于官员财产公开制度建立的阻碍因素。这些因素主要包括两个方面：一是很多民众对于官员财产公开制度功效的理解存在偏差，偏好通过严惩腐败官员来反腐败。忽视预防腐败发生的制度改革和制度建设；二是很多民众的民主权利意识和参与意识不强。

第一。出于对腐败现象的强烈不满和腐败官员的痛恨，我国普通民众常常把官员财产公开制度理解为一种反腐机制，将其视为一种新的有效的查处腐败官员的手段。他们期望通过实行这一制度。让所有腐败分子统统现形，然后开展大规模的查处腐败官员的“严打”式的社会运动，秋风扫落叶般地打击严惩大批以至所有的腐败官员。然而，历史的经验告诉我们，严刑峻法、暴风骤雨式的运动式反腐。短期内可以产生显著效果，但最终都会落人“割韭菜”式的循环怪圈。因此，查处严惩腐败官员只能治标，通过制度改革和制度建设预防腐败发生才是治本之策。官员财产公开制度就是一种以预防腐败发生为主旨的制度。如果我们过度放大该制度的打击腐败功能，自然就会要求官员财产公开一步到位。全面、彻底地公开，然后彻底清算，惩办一切贪官污吏。然而这必然会引发强大的阻力和反弹，结果往往是该制度由于官员群体的阻挠而迟迟不能出台。因此，为了建立官员财产公开制度，我们应该着重强调其预防腐败的功能，采取理性、务实的精神，达成某种程度的妥协，以消解财产公开的阻力。当然。采取诸如“既往不咎”的妥协方式，可能会让一些问题官员逃脱惩罚，但这是社会进步所必然付出的代价，有代价地推进财产公开，总比财产公开一直推行不了的代价要小。

第二，官员财产公开制度的作用机理在于，通过将官员财产公之于众，人人可知晓，使每一个民众都可以方便地监督官员公布的财产是否与实际相符，财产的来源是否正当，进而判断是否有贪污腐败行为发生。每一个官员都生活在社会之中，生活在人民群众的汪洋大海之中，群众的眼睛是雪亮的，民众对官员的了解程度比反腐败机构高得多。监督官员的效果也比反腐败机构好得多。“据说，阳光是腐败之敌：如果把情况放到桌面上让大家有目共睹，那么大家都有能力对之是否恰当作出评判。”然而，民众的监督要取得效果，一个前提条件是民众要具备公民权利意识和参与意识。只有民众把自己视为国家的主人，积极参与国家事务，积极行使公民的知情权、表达权、参与权和监督权，才会积极了解官员的财产状况，监督官员的财产和权力行为是否符合法律。而在当前的中国，很多民众的公民权利意识和参与意识还不强。秉持“事不关己，高高挂起”思想甚至政治冷漠态度的民众不在少数。很多民众对于身边发生的和看到的腐败现象习以为常，安之若素，从未想到要去揭露和举报。因此，民众的公民权利和参与意识不强会减弱官员财产公开制度实行的效果，从而成为不利于这一制度建立的阻碍因素之一。

三、建立官员财产公开制度阻碍因素的消解

在我国建立官员财产公开制度已经是大势所趋，势在必行。现在的问题不是建与不建，而是何时建立、如何建立的问题。我国官员财产公开制度多年来一直难产。是因为其涉及人们思想观念和行为的转变、涉及深层次利益结构的调整等等，面临着多方面的阻碍因素。因此，在建立官员财产公开制度过程中，要注意着重消解这些阻碍因素。既需要高层领导排除干扰，及时政治决断，又需要具有政治智慧。采取适当妥协和务实的原则，制定正确的改革策略，消解各种阻碍因素，破解当前官员财产公开的困局。

1高层领导及时决断

基于对官员财产公开制度实施后果的担心，高层领导十分关心制度建立的路径和改革策略问题。高层领导的基本考虑是，通过恰当的路径和改革策略，让官员财产公开制度真正立得住、可操作、有实效，既能最大限度地实现公众知情权和监督权，预防和惩处腐败行为，又能最大限度地减少改革阻力，降低可能带来的社会政治风险。制度建立的路径和策略包括建立的时机、实施的原则、实施的步骤、建立的突破口等问题。十分难以选择。这个复杂而棘手的问题既考验着高层领导的政治决心与魄力。也考验着高层领导的政治智慧。但在当前的形势下，高层领导首先需要的是及时决断，选准实行的时机与突破口，排除各种干扰与阻力，果断拍板决策，适时推出官员财产公开制度。

2承认现实，适当妥协

前文分析过，官员群体是我国官员财产公开制度迟迟难以建立的主要阻力。官员群体的既得利益并非完全不合法，其担心也可以理解。对于官员财产公开制度，官员群体的态度与民众的态度有很大的差距。两者有不同的考量和诉求，甚至还有一定冲突。随着我国社会日益多元化，各个社会群体间有不同利益诉求甚至冲突都是正常，关键是如何化解矛盾。现代社会，化解冲突的最佳途径无非是谈判、协商，寻找利益各方都能接受的“利益均衡点”，达成社会共识。各方都能接受的结果往往意味着妥协和让步。因此，我们应该摒弃非善即恶、彻底清算的单线思维，以理性务实的精神。实行一定范围内和一定程度上的妥协。以此换得官员财产公开制度的顺利建立，换得未来官员腐败不再发生。

3由易到难，循序渐进

从发达国家的经验来看。官员财产公开制度的建立不是一蹴而就的。需要经历一个较长的发展完善的过程。同时，建立官员财产公开制度采取由易到难、循序渐进原则是减小制度推行的阻力、逐步凝聚社会共识和完善配套条件的需要，有助于该制度立得住、取得实效以及维护社会政治稳定。这也与我国渐进式的政治发展模式相一致。因此。我国建立官员财产公开制度应采取由易到难、逐步推进的基本方针，体现到具体政策措施上主要包括以下几个方面：一是官员财产公开的主体逐步扩大。制度建立伊始。一下子公开全体官员财产的阻力太大，只能先选择一部分官员进行公开，然后再逐步扩大到全体官员。这一部分官员可以是容易发生腐败的实权部门的官员，重庆市在司法系统试行官员财产公开就是如此，也可以是新提拔的官员；二是公开的财产范围逐步扩大，可以先公开官员个人的全部收入，然后再逐步实现公布其家庭的财产；三是公开的方式逐步丰富和透明。可以先在官员所在的单位内部或先在局域网上公开，然后再逐步实现通过新闻媒体、互联网等方式公开；也可以先着重实行经查询而公开的方式，再逐步扩大政府主动公开的范围。

4总体设计，立法推进

从目前国内官员财产公开制度地方试点的进展情况来看，由于缺乏国家法律依据和中央政策的明确支持，这些试点均面临着合法性不足的问题，而且“由于立规程序混乱、规定简陋且执行缺乏透明度，导致推动者往往难以实现本意”，普遍遭遇到巨大的阻力。可见，地方自发性的试点具有先天的局限性，体制改革到了一定程度，自下而上的改革缺乏突围的能力，就需要自上而下的总体改革设计。因此，一方面，党和国家应该做好顶层设计，通过充分论证、反映民意、集中民智，制定建立官员财产公开制度的总体规划，确定该制度的基本原则和程序，设定一个推进的路线图和时间表。另一方面，国家应制定统一立法。应采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，并授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报对象，分地区试点，全国整体推进。

5提高公民参与意识，加强核查和责任追究

只有公众都积极地参与对官员公开的财产的监督，及时了解财产公开情况、曝光检举不实公开的官员。官员财产公开制度的实施才能取得效果。然而当前我国很多公众的公民权利意识、参与意识还不强。因此。我们应该继续加强社会主义民主政治的宣传教育工作，增强民众的公民权利意识、参与意识，鼓励和倡导民众积极参与监督。另一方面，有关机构可以采取随机抽查的方式，核实公开信息的真实性；同时对公民的检举也进行认真的核实调查，对拒不公开、经调查存在虚假公开的官员，严格责任追究。在地方试点中，多数试点对申报不实者，均没有处罚细则，即使颁布了处罚措施也没有认真执行。因此。应该加大处罚的力度，修改刑法，设立一项“虚假申报收入与财产罪”。对拒不申报、虚假申报的官员追究刑事责任。