现代公益事业法人治理结构研究

宋彭

摘 要： 公益事业单位既是中国事业单位集群的主体，也是分类改革后能够继续保留在国家事业序列内的唯一类型。现有公益事业单位虽然在职能目标上符合国家事业的要求，但在组织形态上还需要进一步转变成为“现代公益事业组织”。在法人自治基础上的科学管理是现代公益事业组织的基本要求和基本特征，公益事业单位内部治理模式改革的核心是构建与组织属性相符合的法人治理结构。公益事业单位由于其职能范围的广泛性、组织地位的独立性以及行为目标的公共性，适宜采用“理事会+执行负责人”的法人治理结构，同时还应建立一个由利益相关人广泛参与的共同治理架构。

关键词： 公益事业单位； 现代公益事业法人； 法人治理结构

中图分类号： D631.13文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0022-04

Study on Corporate Governance of Modern Public Service Legal Person

SONG Peng

（School of Government, Peking University, Beijing 100871， China）

Abstract： Public service units are the main body of institutional unit system.Although they will be the only kind of institutional units that are able to remain in the sequence according to the general arrangement of classification reform， their organizational forms have to be changed to modern public service legal person accordingly.Since the basic demands and features of a modern public service legal person involve scientific management based on legal person autonomy， the core element of the internal management reform of public service units is set up corporate governance comport with their organizational attribution.In consideration of their universality of function， organizational independence， and public character， modern public service legal person could adopt a “Council+ Chief Executives” administration structure while a co-governance arrangement is essential as well.

Keywords： public service unit； modern public service legal person； corporate governance structure

從事公益服务的事业单位是中国事业单位集群的主体，根据分类改革的总体部署，在改革后，原则上只有这类单位会继续保留在国家事业序列内，但继续保留也不是原封不动地保留，需要转变成为“现代公益事业组织”。在法人自治基础上的科学管理是现代公益事业组织的基本要求和基本特征。“法人自治”要求公益事业组织拥有独立的（公）法人地位及相应的财产和责权利能力，能够以其全部法人财产，依法面向社会自主开展活动，并承担相应的法人责任。“科学管理”则要求公益事业组织建立和健全与其履行国家事业职能以及公立公益服务组织特性相一致的合理的法人治理结构、人事、财务、分配等内部管理制度。

1986年《民法通则》第一次提出了事业单位法人的概念，1998年《事业单位登记管理暂行条例》在一定程度上确立了法人治理结构的框架，但更多的是明确事业单位应当具有法人资格的条件和登记条件以及监督管理范围，而在具体怎样构建方面则缺少明确的意见。按照改革的目标，公益事业单位最终将成为具有独立法律地位的公法行政实体，不再受来自主管部门的直接管理和外部行政化约束。在这种情况下，如果不及时建立起替代性的内部约束制度安排，将很可能导致事实上的“治理真空”，引发运行“混乱”或“无序”。[1]因此，法人治理结构问题对政事分开、脱离政府行政机关序列后的公益事业单位尤为重要。

一、法人治理结构的核心内容

治理结构，就是为了达到组织治理目标而设计的组织架构。法人治理结构实质上就是关于法人权力机构、执行机构和监督机构三个部分的权利、责任和利益的制度安排。法人的权力机构（又称决策机构），是法人自身意思的形成机构，有权决定法人的生产经营或业务管理的重大问题；法人的执行机构，是法人权力机构的执行者，有权执行法人章程、条例或设立命令所规定的事项以及法人权力机构所决定的事项；法人的监督机构，是指对法人执行机构的行为实行监督检查的机构。[2]法人治理结构强调的是法人内部权利和利益制衡机制的构建，[3]而更加完善的法人治理不仅包括法人组织内部的控制和治理，还应当涵盖利益相关人的治理。

随着各种组织的发展，法人治理结构已经不再局限于公司法人，而广泛运用于各种法人组织，包括公共机构法人、社会团体法人等。[4]就公益事业单位设立的使命和组织特性而言，可以将其纳入非营利组织法人治理的领域，但相较于一般性的社会非营利组织，公益事业单位又有自身的独特性：一是举办主体的特殊性，公益事业单位主要是由国家出资举办，承担着提供公益性产品和服务的职能；二是行政控制性强，公益事业单位的主要创办和投资主体是政府，在组织机构设置、人事和运行管理上容易受到政府明显的行政控制。[5]因此，在借鉴公司治理结构制度和非营利组织治理结构时，要充分考虑到公益事业组织作为公立公法人的内在属性。

二、公共机构治理结构的基本模式

目前我国未实行企业化经营的事业单位，其法人治理采取的是中国共产党领导下的行政长官负责制和职代会监督制；而在已实行企业化经营的事业单位中，法人治理制度是中国共产党领导下的行政长官负责制和职代会监督制与董事会决策下的经营管理者执行制和监事会监督制的混合。[6]公益事业单位要构建新的与其组织特征相一致并能充分保障其职能发挥的新型的治理结构，可以借鉴国际上公立公共机构法人治理模式的有益经验。当前各国公立公共机构所采用的法人治理模式体现出三大基本类型。[7]

（一）“执行负责人”模式

即实行所谓一人治理，以德国为典型。常见的做法是任命一个负全责总长，代表机构管理外部事务和公共事务；并任命一位高级副总长，负责内部的管理事务。该模式主要广泛应用于部门代理机构，且都有明确的层级组织。[8]

（二）“管理委员会+执行负责人”模式

该模式以英国非政府部门公共实体②为典型。管理委员会的成员由非政府公共实体主管部门的部长任命，由一位主席和一些非执行成员组成，多数为兼职，不取报酬。管理委员会的主要职责包括：监督非政府公共实体依法履行职责；合法使用资金；制定战略、计划和政策；支持、推动主要政策、目标的落实；保证始终遵循法人治理的最高标准。执行负责人受管理委员会的委托，对非政府公共实体进行全面管理，包括组织管理、人员雇用、财务使用、经营活动、规章制度和职工升迁等。[8]

（三）“理事会+执行负责人”模式

该模式是国外公共机构最普遍的做法。绝大多数国家的公共机构都设立理事会作为决策机构，执行负责人及其管理团队作为执行机构。理事会负责对重大问题和政策做出决定，如战略规划、机构经营目标、主要人事安排以及管理人员薪酬等；执行负责人负责在日常工作中贯彻理事会的意志和意图，沟通机构内外联系。理事会成员和执行负责人一般都由政府或者政府主管部门任命或者确认。[7]

三、现代公益事业组织法人治理模式的选择

“执行负责人”模式简单易行，适合规模小、人员少、提供具体服务的基层公共服务机构。“管理委员会+执行负责人”模式可以发挥管理负责人的主导型，又有利于对该机构的控制，适合部门代理机构采用。而现代公益事业组织由于其职能范围的广泛性、组织地位的独立性以及行为目标的公共性，适宜采用“理事会+执行负责人”的法人治理结构。近年来，作为大学治理模式重要改革试点的南方科技大学所采用的就是“理事会+行政负责人”③[9]的法人治理结构模式。“理事会+执行负责人”法人治理结构中，理事会是现代公益事业组织的权力机构，重大事项应由理事会决定。①考虑到政府举办的公益事业组织资产关系的特殊性，其理事会应由出资人代表、业内专家、消费者代表、职工代表等人员组成。其中，出资人代表由直接管理公益事业组织国有资产的单位委派，经过公示后任命；业内专家由公益事业组织行业主管部门在征求消费者的意见后聘任；消费者代表由公益事业组织服务范围内的消费者推举；职工代表则由公益事业组织职工代表大会采用无记名投票方式选举。

现代公益事业组织执行负责人由理事会向社会公开招聘，并向理事会负责。执行负责人主持事业单位的日常管理工作，组织实施理事会决议，享有用人权等，负责在工资总额内决定员工的工资。执行负责人的权利和义务应在规范现代公益事业组织的法律法规或章程中规定。监事会由监管机构、消费者代表和职工代表组成。除现代公益事业组织员工担任的理事和监事外，其他理事和监事都应该是义务的，不得在现代公益事业组织内部领取任何形式的报酬。理事会是在法律上对组织负有最终责任的机构，是现代公益事业组织的最高权力机构。理事会的作用发挥离不开专门委员会，理事会要设立如提名、薪酬与考核、战略发展、审计等专门委员会，为理事会提供咨询建议和决策备选方案。其中，提名委员会主要负责提出理事的资格，与举办单位、出资人、员工代表、公民代表等方面协商理事和专门委员会人选；薪酬与考核委员会主要对管理层的业绩进行考核，提出激励或减薪的建议；战略发展委员会主要负责提出发展方向和战略、基本政策等；审计委员会主要负责选聘独立审计人，检查独立审计人的工作，确保财务报表的真实性和准确性。根据理事会与监事会的不同关系，审计委员会可以设在理事会，也可能设在监事会。②执行负责人或执行层是治理结构的核心，有研究已经证实，虽然所有的因素对一个公益性医院的成功都发挥着作用，但是执行负责人的作用则是关键性的。[10]

四、现代公益事业组织利益相关人参与的共同治理框架

从共同治理的角度来讲，法人治理结构不仅包括所有者与经营者之间的关系，不仅包括内部监督机制，还包括法人与利益相关人之间的关系以及外部监督机制。[4]利益相关人的概念很多，绝大部分对利益相关人的研究主要是从公司治理的角度来理解的，最基本的理解为：利益相关人是“所有受公司经营活动影响或影响公司经营活动的自然人或社会团体”[12]，或者被界定为“那些没有其支持，组织便不复存在的各种集团”[13]。对于现代公益事业组织，利益相关人是与其行为发生直接关系，或者受到其行为影响的社会主体。前者如出资人①[14]、员工、债权人、服务对象等，后者如社区、政府主管部门、新闻媒体等。

从公司治理的角度而言，关注利益相关人的利益最终是为了实现企业的经济利益。而对于现代公益事业法人，资金、资源来自于公有财产，它们承担着一定的公共职能和社会公共责任，更有必要注重利益相关人的利益，接受来自于社会的监督。同时，从理论上来说，举办公益事业既然是为促进社会公益，那自然应将服务对象的偏好置于首位，而出资人的偏好也应以此为前提。但在现实中，公益事业单位作用于准公共产品领域，虽然消费者面临的不是完全垄断的供给格局，但竞争性远远低于私人产品和服务的市场化领域，这就导致了消费者往往是产品和服务的被动接受者，公益事业单位的出资人或管理者有可能在很大程度上根据自身判断和偏好来提供公共品，尤其是在这些产品所涉及的服务对象较少时，这样单方面的判断或偏好甚至会与服务对象的实际需求相背离。另外，虽然政府是名义上的出资人，但终极出资人或委托者是公共财政收入的来源——纳税人，而纳税人不仅是终极出资人，在很大程度上也是公益事业单位的服务对象，有权对公益事业单位的规模、结构等问题发表意见，而他们的意见与偏好很可能会与政府管理部门和直接受益人有明显偏差。此外，公益事业法人理事会成员、管理者、甚至事业单位外部的社区居民等都会对公益事业单位的运营产生重要影响。因此，对于现代公益事业组织，建立一个由利益相关人充分参与的法人共同治理架构是必要也是必须的。

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[11]Thomas Hladik et al.非营利组织理事会和治理（VBNK Boards and Governance）[M]//温洛克民间组织能力开发项目参考资 料系列之二：国际标准的非营利组织理事会：供中国非营利 组织参考的框架，北京：温洛克民间组织能力开发项目， 2005：18-21.

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[14]中国公共服务机构法定化改革课题研究报告[R].http://www. ier.org.cn/review/10.html.

[责任编辑、校对：叶慧娟]