完善人民代表大会制度的八条建议

孙杰

摘 要： 完善人民代表大会制度，是我国政治体制改革的重要组成部分。完善人民代表大会制度的举措包括完善人大选举制度，精简人大代表人数、提高人大代表素质，逐步实行人大代表专职化，建立人大会议辩论制度，健全对人大代表的监督机制，完善人大监督制度、理顺人大与党，“一府两院”的关系以及密切人大与人民群众的关系八个方面。

关键词： 选举制度； 专职化； 辩论； 监督人大； 人大监督

中图分类号： D622 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0120-03

Eight Recommendations to Improve the Peoples Congress System

SUN Jie

（Party School of the Central Committee of CPC， Beijing 100091, China）

Abstract： Perfecting the Peoples Congress system is an important part of political reform in China. This paper attempts to probe into from improving the system of Peoples Congress election， streamlining the numbers of Peoples Congress deputies， and improving the quality of peoples deputies， progressively introducing the full-time deputies， establishing the system of Peoples Congress debates， improving the Peoples Congress supervision mechanism， perfecting supervisory system of Peoples Congress， Straightening out the relations between Peoples Congress and the party， and“one government and two courts”， and closing the relations between the Peoples Congress and the people， and so on.

Key words： electoral system； professionalization； debate； supervising the Peoples Congress； the Peoples Congress supervision

人民代表大會制度是我们国家的根本政治制度，是人民当家作主的基本组织形式。改革开放30多年来，我国在改革和完善人民代表大会制度方面，已经取得了重大成就。但是，这一制度仍有许多不足之处。尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国的政治体制改革已显得越来越迫切。作为国家政体的人民代表大会制度的改革和完善，也势在必行。笔者试图围绕着改革与完善人民代表大会制度进行探讨。

一、完善人大选举制度

民主选举是我国人民代表大会制度的组织基础。目前，我国人大选举中还存在着一些需要进一步完善的地方。比如，直接选举范围小；人大代表联名提名候选人无法真正实行；选举不够规范，只是走走过场；选举的民主程度还不高等。完善人大选举制度的主要举措有：

1. 要逐步扩大直接选举的范围，实行公正、平等、直接投票选举。现在我国人大代表的直接选举还只限于县乡两级，难以满足广大人民群众政治参与意识快速增长的需求。可根据经济社会发展的实际情况，先从设区的市、自治州推开，待经验成熟再扩大至省、自治区、直辖市层面，逐步在全国推广。

2. 修改我国相关的法律法规和方针政策，减少上级派选代表候选人人数，增加选民直接提名推荐代表候选人名额，适当放宽代表候选人提名限制，逐步提高候选人提名的民主程度。

3. 在差额选举的条件下，可以在人大代表选举中引入竞争机制，实行适度竞选。在候选人自荐报名的前提下，允许候选人进行自我介绍和发表演讲，并回答选民提出的问题，让选民充分了解候选人，按照自己的意愿投票。

二、精简人大代表人数，提高人大代表素质

1. 精简人大代表人数。人大代表名额的设置，不只是一个简单的数量问题，关键是要保证人大民主决策程度和国家管理效果的问题。一般来讲，人大代表人数越多，就越能体现民主性和广泛性。但是，如果人大代表人数过多，就不利于会议的召开、议事与决定问题，也会影响人大职权的行使和功能的发挥，而且管理的成本也很高。因此，需要根据我国具体国情，并借鉴国内外的经验，来确定适当的人大代表人数。

2. 提高人大代表的素质。人大代表素质的高低对于人民能否正确行使国家权力具有十分重要的作用，不断提高人大代表的综合素养是健全人民代表大会制度的根本要求。所以，我们要不断加强对人大代表的学习和培训工作，不断提高人大代表的文化水平、政治素养和综合能力，增强人大代表的参政意识、民主观、群众观的意识以及社会责任感，进一步提高人大代表参政议政的水平和决策的能力。

三、逐步实行人大代表专职化

人大代表应有一定的时间来脱产学习理论知识，以便能了解有关的方针政策和法律法规，并能深入群众，了解民情、搜集意见以及向选民反映情况。但现在的人大代表工作都很忙，抽不出时间联系、深入群众，那么群众中存在的问题就很难得到解决。为了充分发挥人大代表的作用，就要求实行人大代表专职化。

人大代表专职化的实现是一个渐进的过程。可先有一个过渡时期，在过渡时期内，专职代表和兼职代表同时存在，以后逐渐减少兼职代表的人数，尤其是减少“官员”代表的人数，直到最终取消兼职代表的席位。

人大代表实行专职化，表明了它不再只是一种身份，而是变成了一种职业。公民一旦当选为人大代表，在任期内可调离原单位，专司人大专职代表职责，任期结束后再回原单位工作。人大代表在任期间应获得相应的薪金报酬，可提供人大代表与公务员同等的待遇。同时还要修改和完善我国宪法、代表法等法律法规，为人大代表实行专职化提供法律上的保障。

四、建立人大会议辩论制度

辩论是人们获得正确认识的必不可少的过程，也是人民代表大会正确决策的条件之一。辩论制度是西方民主国家议会的一种法定的议事方法。作为一种议事方式，辩论本身没有“姓资”和“姓社”之分。为了使法案建立在民主和科学的基础上，我国也应该建立辩论制度。

早在1956年，周恩来同志在《专政要继续，民主要扩大》中提出，将来我们在人民代表大会上要确立辩论制度。然而，就是在那个时期，曾经出现过动不动就发动群众搞大辩论，那是不对的。但是，长久以来，在我国的人大会议上却缺少辩论，就是大会上积极发言的代表也不多。这种情况就会使民意难反映，民生难表达。

因此，我们应该借鉴西方的议会辩论制度，需要由人大会议作出决定的事项，应当在会议上公开辩论，并将辩论的过程、内容与结果告知每个人大代表，让代表们对需要由他们投票表决的事项有充分的了解，以健全我国人大会议的议事方法。此外，还应健全我国相关的配套制度，以确保辩论制度的正确实施。

五、健全对人大代表的监督机制

监督是民主之要。在现实生活中，一些人大代表没有尽到代表应尽的责任，往往是“开会报个到，视察挂个号”，在主观上缺乏主动性和积极性。这些现象和问题的存在，与人大代表监督机制不健全密切相关。因此，我们应健全对人大代表的监督机制。

1. 可以考虑在人大机关设立专门监督委员会，使其对人大代表在任期内的工作情况进行综合评估和全面监督，并不断健全相关监督机制。只有实行专职化的监督，才能充分发挥其监督职能。

2. 可借鉴国外的一些成功做法来建立相应的监督制度。例如人大代表定期述职制度、人大会议公民旁听制度、代表资格终止和罢免撤换制度、代表约见制度、代表行为惩戒制度以及公开公示制度等，来提高人大工作的透明度和公开性，增强选民和代表之间的联系，从而使选民对人大代表进行有效的监督。

3. 还要提高全社会的监督意识。主要包括选民和选举单位对人大代表的监督意识与人大代表接受选民和选举单位的监督意识。要突出和强化舆论监督的作用，善于运用互联网、电视、报纸等媒体的优势，增强舆论对人大代表的监督力度。并通过制定相关法律法规，使这种监督制度法律化和制度化。

六、完善人大监督制度

人大监督是国家的根本监督制度。但是，长期以来，由于思想观念、体制和具体制度方面的各种原因，人大的监督实际上没有得到有效落实，监督工作流于形式，缺乏实际效果。因此，必须完善人大监督制度，加强人大的监督工作。

1. 从思想观念方面来讲，要提高对人大监督的认识。在现实生活中，我们有些党政领导人不重视人大监督，也不愿意接受人大监督，有的甚至还有抵触情绪，认为人大监督是“找麻烦”，是与党委“唱对台戏”。这些不正确的认识，是提高人大监督力度的重要思想障碍，应加以克服或驱除，以不断强化人大监督。

2. 从体制和制度方面来讲，必须改革党政领导体制。可实行党政分开原则和依法治国方略，大力推进党和国家领导体制改革。同时还应通过制度创新，通过建立听证制度、重大问题决定权的制衡制度和弹劾制度等，使人大拥有更多、更切实的权力，实现对政府有效的监督。

3. 還要完善人大自身的监督机制。不仅要提高人大及其常委会人员的素质修养，还要健全相关机构和制度。比如设立宪法监督委员会，把它作为人大专施宪法监督机构。它对于完善我国宪法监督制度，提高人大的监督力度将起着十分重要的作用。

七、理顺人大与党、“一府两院”的关系

我国宪法规定，全国人民代表大会是“国家最高权力机关”，地方各级人大是“地方国家权力机关”。但是，它在整个国家政治生活中的实际地位，比其法律地位要低得多。因此，要理顺有关权力关系，使人大应有地位名副其实。

1. 要理顺党与人大的关系。党对人大实行政治领导，即政治方向、政治原则和重大决策的领导，而不是对人大的立法权、任免权、决定权以及监督权的具体干涉。党领导人民制定宪法和法律，但党本身还要在人大通过的宪法和法律范围内活动，并接受人大监督。这体现了党对人大在政治上具有领导关系，但是，在组织上并没有上下隶属关系。所以，党不应或不能凌驾于国家与法律之上，党要依法履行职能，使党的主张通过法定程序上升为国家意志，把各级人大建设为名副其实的国家权力机关。

2. 要理顺人大与“一府两院”的关系。宪法规定，行政机关、检察机关和审判机关都由人大及其常委会选举产生，它们都向人大负责，并受人大监督。这表明人大的地位是至高无上的，“一府两院”的权力不得超越和凌驾于人大之上。但是，在实际运行中，行政机关往往是凌驾于人大之上，人大的工作却受政府支配。由于有些领导人对司法机关的直接干涉，以致使人大对司法机关难以实施有效的监督。因此，要理顺人大与“一府两院”的关系，使其各司其职。

八、密切人大与人民群众的关系

加强人大代表与广大人民群众的密切联系，把各级人大与其常委会建设为与人民群众保持密切联系的代表机关。

1. 建立和健全人大代表和其常委会委员、人大代表和选民之间相互联系的通道，确保人大代表与广大人民群众更好地发挥决定国家大政方针的作用，管理国家和社会事务的作用，以及参政、议政和督政的作用。完善广大人民群众通过人大有序参与和管理国家事务的途径和方式，健全以人大代表为主要途径的整合机制与民意表达机制。

2. 通过建立和健全视察、信访和联系等制度，保持人大代表同人民群众以及社会各界的密切联系，更全面地反映人民群众的利益、要求和愿望。同时，还要积极创造条件，组织人大代表开展专题调研、执法检查与视察活动，认真做好议案工作，为代表提供依法行使职权的平台。

3. 还要完善人大代表的激励约束机制与服务保障机制，不断提高人大工作的公开性与透明度，更好地发挥人大代表在反映民意、了解民情、维护民权和集中民智中的积极作用。

总的说来，通过以上所探讨的种种途径来改革和完善人民代表大会制度，将在我国发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明中起着十分重要的作用。在今后推进社会主义民主政治建设的进程中，我们不仅要把完善人民代表大会制度放在最重要的位置，坚定不移地推向前进。

同时，还要从我国的具体国情和现实出发，坚定社会主义方向，有领导、有步骤、有秩序地推进人民代表大会制度的建设。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]