社会管理中公民参与的价值彰显和路径选择

李少惠 崔吉磊

导读：社会管理创新是我国政府的一项重要的职能，它要求政府在社会管理中更新社会管理理念，构建新的社会管理模式，形成新的社会管理格局，最终达到社会管理的善治。公民参与是政府社会管理创新的重要基础和方式。当前，我国公民参与社会管理还存在许多困境，亟待拓宽公众参与渠道、提供参与的制度保障，形成政府与公民良好互动的格局。

Key Words:社会管理 困境 管理创新 公民参与

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.004

随着我国经济社会的进一步发展，中国社会的各个方面发生了许多重大而深刻的变化，社会管理领域出现了许多新情况和新问题，使得原有的社会管理方式面临诸多困难。加强社会管理，促进社会管理创新成了一项重大而紧迫的任务。党和政府高度重视社会管理创新工作：2004年6月，党的十六届四中全会提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年，党的十七大报告又提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日，胡锦涛同志《在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》中明确提出，要“进一步加强和完善社会管理格局”，进一步推动我国社会管理创新实践的有序开展。公民参与是当前我国政府社会管理创新工作的重要基础和途径。如何适应新形势，加强和推进社会管理创新，扩大公民参与，形成政府与公民之间良好的互动关系，已成为政府职能转变、履行社会管理职能的重要内容。

一、社会管理创新中公民参与的多元内涵

借助社会管理的概念可知，社会管理创新是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的活动和过程。[1]具体来讲，社会管理创新主要包括以下几方面的内容：

第一，社会管理创新要建立良好社会秩序，促进社会整体和谐。社会管理的本质是对人和公共事务的管理和服务，解决人们生活中面临的具体问题。社会管理创新就是要使人民群众的基本人权得到普遍尊重，公民的各种权利得到保护，社会矛盾得到有效化解，社会纠纷得到依法解决，社会整体利益和社会和谐得以切实维护，社会公平正义得以全面实现，以此形成良好的社会秩序。

第二，社会管理创新要建立现代公共规则，培养社会参与精神。社会管理创新要求必须改变政府传统的社会管理理念和方式，建立现代公共规则，构建现代公共空间，培育公民的参与精神，拓宽公民参与社会管理的渠道。

第三，社会管理创新要创新社会管理模式，确立多元管理格局。政府的社会管理创新要求必须改变对传统的管理主体与管理客体关系的片面认识，促使社会管理主体由一元化向多元化转变，最终实现党的十七大报告提出的“建立健全‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的目标。

第四，社会管理创新要创新工作机制，建立高效服务政府。政府在社会管理中要对管理理念、方式方法、技术手段、体制机制等方面进行创新，进一步理顺社会管理各部门之间的关系，规范其职能权限和责任范围，整合社会管理资源，健全各部门相互配合、共同促进的社会管理新体制。政府要增加对公民社会需求的回应性，更好地履行自己的职能。

二、社会管理创新中公民参与的价值彰显

随着我国经济社会的持续高速发展，传统的集权型管理模式已经越来越不适应经济社会发展的需求，这就要改变政府传统“集权管理”的定位，通过公民参与来促使权力多中心化。党的十七大报告提出的新社会管理格局中，“党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础，通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式”。[2]根据2010年底，北京师范大学中国社会管理研究院组织的“加强和创新社会管理研究”重大课题组材料，社会管理创新的主要路径可归为四类：群众工作（基层党建）、科技创新、社会协同和公众参与。从目前地方和相关部门所开展的社会管理创新实践看，采取公众参与这一方法的占了14%。[3]作为社会多元主体的一员，公民个人的参与是体现社会管理多元化的重要体现，亦是创新社会管理的基本元素。

（一）社会管理创新中公民参与的法理依据

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，我国宪法规定的公民参与是一种广泛的参与。在社会管理创新中，“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，……推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”[4]可见，公众对社会管理的深度参与是提高政府社会管理活动透明度的重要力量，也是保证社会管理活动有效性的群众基础。同时，由于我国多年的改革开放，社会经济得到了很大的发展，社会事务和社会问题越来越多样化和复杂化。面对这些复杂的社会管理任务，政府不可能仅仅依靠自身力量来完成，这就为公民参与分担政府社会管理提供了实践依据。

（二）社会管理创新中公民参与的维权作用

政府社会管理创新根本目的就是解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。首先，公民作为社会管理的主体，通过有序的政治参与和基层自治，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主权利，管理国家和社会生活事务。公民参与到社会管理创新中，能够更好地维护自己的权益。其次，公民参与社会管理意味着每一个社会成员都有机会向政府表达意见与提出建议，公民通过各种渠道合法地参与到社会管理过程中，充分表达决策的意愿，使自己的主张和利益诉求能够在社会管理的法律、法规和政策实施到具体的社会管理活动中得以体现，从而确保社会管理的科学性，也使公民的利益得以维护。第三，公民参与到社会管理创新中能够对公共权力产生一种制约，有利于克服政府社会管理中政策执行的盲目性和随意性，在一定程度上防止政府行为的独断专行，保护公民的利益。最后，公民参与到社会管理之中，还能促使政府转变社会管理的理念，从“政府本位”转变到不断确立社会本位和人民权利本位，明确创新社会管理的根本目的是为了维护和保障人民群众的根本利益。[5]

（三）社会管理创新中公民参与的目标价值

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”由此可知，社会管理创新，归根到底就是要实现社会正义、秩序和人的全面发展。当前，我国社会转型期内矛盾凸显，这些矛盾产生的主要原因在于社会利益的多元化，而基于这种多元化社会利益，使得公民诉求多元化的趋势越来越明显。在社会管理中吸纳公众参与有利于促进民主政治的高度发展，在整体上实现社会公平正义。

三、社会管理创新中公民参与的诸多困境

由于政治民主化、经济市场化、社会法制化进程的加快，以及社会利益格局的重新分化与调整，促进了公民参与意识的觉醒，但在社会转型时期我国公民的政治参与依然存在着许多问题，公民参与社会管理还面临很多困境。

（一）公民缺乏参与社会管理的主动意识

公民参与社会管理需要有相应知识和素养，这种知识和素养的形成需要长期的社会公共生活的实践。长期以来，由于对行政权威的服从心理，公民缺乏直接参与社会管理的实践，难以意识到自己的主体地位和应有的权利及责任，以至于普遍缺乏参与社会管理的知识。相应地，在社会管理具体实践中，公民参与抓不到问题的实质，只是草草行事，走走过场，无法真正参与到涉及自身和社会整体利益的社会管理中，造成了理想与现实的巨大反差。更有甚者，由于许多公民不清楚如何通过规范的渠道来表达他们的诉求，不知道如何通过有序的政治参与来影响维护自己的利益，因此当发生了一些利益矛盾时，许多人往往通过一些非理性、非规范化的方式来表达自己的利益和诉求，从而给社会造成某种程度的不稳定。

（二）社会缺乏公民参与管理的渠道机制

公民参与社会管理需要相应的渠道。一般说来，公民参与社会管理的程度取决于政府是否提供了充分、方便、有效、平等的参与渠道。参与渠道不畅通，公民参与社会管理就无法进行，社会影响公民参与的积极性。如果处理不当，还会引起公民的不满，甚至引发社会矛盾和冲突，影响社会的稳定。以往我国公民参与社会管理的渠道主要有选举、阳光政府的建设、政务公开的实施、听证制度的展开，以及村务公开、厂务公开，信访体制的完善等形式。但是，由于长期形成的思维惯性以及公民社会发育不成熟，公民利用以上渠道参与社会管理并不充分。首先，制度性民意表达渠道的作用没有充分发挥。人民代表大会是我国民意代表机关，人大代表有责任收集和倾听来自群众的利益诉求，但是实践中，许多人大代表实行定点办公，致使普通民众常常要为表达自己的想法，而付出额外的时间、金钱、精力，从而产生畏难情绪。加之选民对代表无法进行有效的监督和制约，使得人民代表大会这一民意表达渠道的作用发挥不充分。[6]其次，公民参与的制度化体系不完备。由于法制的不完备，公民参与社会管理的行为时常得不到法律的保护，或者是参与形式超越法律规范而不受制约，导致公民对参与社会管理持冷漠心态。再次，公民参与社会管理的方式流于形式。当前，许多地方政府采取听证会等方式让公众介入到社会管理中，但是由于听证的结果往往就是“涨价”，致使其流于形式而未能真正发挥参与渠道的作用。

（三）政府缺乏公民参与社会管理的具体制度

我国的基本社会制度为政治参与提供了制度保障。国家宪法和党的有关文件为公民参与提供了根本保证，但是从具体的制度设计和落实来看尚存在诸多的不足，无法保障公众有效参与。我国著名社会学家费孝通先生说过，中国自古以来实行的是“单轨政治”，即只有自上而下的政治控制而缺乏自下而上的政治吸纳。公民参与社会管理有赖于相应的制度和相关的一系列的配套措施。目前，我国公民参与社会管理的法制化程度不高，还没有形成健全的参与机制和程序，极大影响了公民参与社会管理效应的发挥。其一，公民参与社会管理的程序制度不健全，缺乏具体的规定，严重影响到公民参与工作的具体开展和推行。其二，政府信息公开制度不完善。我国于2007年颁布了《政府信息公开条例》，但相关制度存在局限性，束缚了公民参与的发展。其三，政府对公民参与的回应机制不健全，公民参与社会管理的许多意见得不到反馈，影响了公民参与社会管理的积极性。[7]

四、社会管理创新中保障公民参与的路径选择

引导公民依法理性有序地参与社会管理，既是公民权利的行使，也是公民义务的履行，更是构建公民社会、推动形成多元主体共同进行社会管理的基本内容。因此，采取多种方式，完善公民参与社会管理的模式，扩大公民参与社会管理的效应，应当成为我国当前社会管理创新、构建和谐社会的重要内容。

（一）增强公民参与意识，提高公民参与社会管理的能力

公民意识和参与能力是公民参与社会管理的基本要求。当前，我国公众的公民意识还很淡薄，参与能力还很匮乏。要引导公民成为社会管理的重要主体，我们必须采取多种方式提升公民的文化素质和政治素养，培育他们的公民意识，引导公民积极、理性、合法、有序地参与社会管理。一是大力开展公民教育，尽快提高公民素质，加强对公民的教育和培训，增强其参与能力，有效进入参与角色。二是引导新闻媒体、报刊杂志、互联网络的力量进行广泛宣传，使公民正确认识自己的权利和义务，提高公民的文化水平和政治觉悟。

（二）保障公民参与权利，完善公民参与社会管理的制度

当前，我国公民参与社会管理相关的法律和制度还不完善，尤其是面对纷繁复杂的社会管理工作，涉及公民参与的范围、参与的方式和参与的内容等方面存在很大的随意性。同时，政府在一些政务信息公开以及公民参与的法律保护和救急等方面还存在着一些漏洞，使得公民作为参与社会管理的主体地位流于形式。为此，必须进行相关法律制度的配套改革，“以法律形式对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化”。[8]首先，完善政府的信息公开制度，提高政府工作的透明性。其次，改善听证制度，扩大听证在社会管理工作的适用范围。再次，建立健全公民参与的激励、保障制度，提高公民参与社会管理的积极性和主动性。

（三）拓宽公民参与渠道，增加公民参与社会管理的机会

公民参与社会管理的渠道畅通与否，很大程度上影响到其参与的质量和水平，对公民参与社会管理的作用发挥也会产生很大的影响。当前，我国公民参与社会管理的范围和深度仍存在不足，参与平台也非常缺乏。在社会日益多元化的现实面前，社会管理主体也应多元化，我们必须为公民参与社会管理提供条件，为他们发挥作用提供制度化平台。社会管理创新应进一步发挥公民参与的作用，不断拓宽公民参与的渠道，提高公民参与的深度和广度，将公民参与制度化，保证公民对社会管理的参与到位。

（四）提高公民参与程度，增强公民参与社会管理的效力

公民通过社会组织参与社会管理是公民重要的参与方式。单个公民的参与往往由于受自身参与意识、方式、能力的影响导致参与的无序、薄弱、失灵化，甚至还会造成一些不必要的冲突和误会。公民参与的组织化为公民参与社会管理提供了新的机制和渠道，特别是在群体性事件中，化解社会矛盾、调节群体关系、建立沟通机制，进而解决问题等方面，会起到很大的作用。现今，社会组织作为社会管理的重要力量，应将其放置到人类社会发展规律的大视野中加以考察分析，真正转变和提高对社会组织的认识，采取更加客观、全面和科学的认知方式，不要一味地否定和担心社会组织的负面影响。要尊重法律，多赋予社会组织应有的独立性，信任社会组织的主体，用积极和发展的眼光看待社会组织及其在社会管理中的角色。[9]各级地方政府应积极培育和支持公民社会组织的发展，促进公民参与组织化程度的提升，在社会组织获取法律身份方面应减少障碍，同时提供必要的经费、技术、人才、政策等支持，协助社会组织规范运行。同时，提高社会组织立法的层次，通过加强对社会组织的规范化管理来提升社会组织参与社会管理的能级，更好地发挥社会组织在多元治理中的功能和作用。

总之，社会管理创新是在我国经济社会发生急剧变革、社会结构变迁、利益格局多元化的背景下，为实现和谐社会目标而提出来的。公民既是社会管理的客体，更是社会管理的主体。当前，面对这些形势和问题，政府必须转变观念，引导公民参与到社会管理创新中来，发挥公民在社会管理创新中的重要作用，从而提升社会管理的科学化、民主化水平，实现构建和谐社会的目标。

参考文献：

[1]刘旺洪.社会管理创新[J].江海学刊，2011（5）.

[2]奚洁人.科学发展观百科辞典[M].上海辞书出版社，2007．

[3]张欢，陆奇斌，王新松.社会管理创新路径研究[J].中国行政管理，2012（1）：319.

[4]胡锦涛.深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结[N].人民日报，2005-02-19.

[5][9]孙彩红.试论社会管理创新和公民参与的作用及实现[J].兰州学刊，2011（6）.

[6][7]黎慈.公众参与：政府创新社会管理的有效保障[J].湖北行政学院报，2011（6）.

[8]罗豪才.健全公民参与机制推动政治文明建设[N].人民日报，2003-09-09.

责任编辑：张 炜