“十二五”规划背景下地方政府公共产品供给中职能转变的对策建议

戴丽华

一、问题提出

中国正处于十二五改革的初期。针对“十二五”开展的背景，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林指出：当前，我国发展的阶段性特征，主要反映在消费主导时代、公共产品短缺时代、人的自身发展时代。为什么要实现发展方式转变，为什么提出第二次转型与改革，为什么说“十二五”处于历史性转折的关键五年？重点就在于时代背景发生了重大变化。如何改善公共产品的短缺问题关系到十二五改革的成败与否。因此，在这样的大背景下，中国政府亟需把重点从拉动消费需求转变到破解公共产品的供给困境上，以释放公共产品短缺带来的社会需求。

二、职能缺陷

从政府职能的角度看，公共产品的短缺主要是由于当代中国政府职能转变的滞后所致。政府的既有职能虽然在一定的历史时期内对中国的经济发展和社会进步起到过积极的推动作用，但随着时代的变迁，中国社会的改革与转型，国际环境的日新月异和理论基础的完善与发展，政府在公共产品供给中的职能逐渐显露出种种弊端与缺陷，现归纳总结其中主要的三点如下：

（一）公共产品供给的手段以管制为主

长期以来，中国政府在提供公共产品时主要采取管制的方式。可以说在公共产品领域始终充斥着“计划”的色彩。对于纯粹的公共产品例如国防、传染疾病的防治等，政府独自担任了制定规则、生产和提供的多重角色，其产品的质与量几乎完全取决于政府投入的多少。对于准公共产品例如高等教育等，政府在承担部分成本的同时向社会收取一定费用，而收取费用的多少本身亦由政府决定，即政府的价格管制。由此可见，政府对公共产品的生产和提供具有垄断的权利，规避了市场竞争。施行这样的手段固然具有一定的历史渊源和现实意义，然而其弊端也显而易见，主要表现在以下三点：一是，政府管制导致公共产品的供给价格高昂；二是，政府管制引发公共产品的供给效率低下；三是，政府管制不利于公共产品领域的革新。

（二）公共产品供给的模式以补救为主

所谓“补救”指的是：公共产品以事后供给为主，即公共产品的短缺引发了广泛的公民需求或经济社会问题后，政府才着手规划新公共产品的供给，以弥补业已形成的损失。当代中国政府的公共产品供给的模式主要以事后供给——补救为主，很少采取积极主动的姿态调查评估公民需求和社会发展趋势，从而事先供给公共产品，转变公民的需求结构。我国公共产品供给的补救模式已体现出诸多弊端，例如供给成本高昂，对社会问题的反应滞后，公民需求的满意度低等。

（三）公共产品供给的目标全面而分散

公共产品的供给水平是衡量一个社会发展程度高低的重要指标之一。改革开放以后，我国政府才开始逐步意识到公共产品供给对国家建设与社会进步的重要性，但正确的指导思想与合理目标的形成仍需要一段较长的时间。

当前我国许多地方政府对公共产品的供给仍抱有一种求全责备的心理，盲目追求“大”、“多”、“全”。虽然地方政府希望提供更全面充沛的公共产品来满足民众日益增长的物质文化需求的出发点是好的，但是过分追求这一点必将导致公共产品全面而分散、量多而质劣的缺陷；导致“千城一面”，地方特色不突出，地方优势难发挥的弊端；引发资金使用效率低下，资源浪费严重等后果。

三、对策建议

在公共产品短缺的时代背景下，为了更好地实现十二五期间的改革目标，有必要针对上述现状与问题从公共产品供给的手段、模式与目标三方面为当代中国政府的职能完善与转变提出相应对策建议：

（一）公共产品的供给应引入竞争而非单纯管制

公共部门中竞争的好处主要体现在以下四方面：一是，竞争最明显的好处是提高效率：即投入少产出多；二是，竞争迫使公营的垄断组织对顾客的需要做出反应；三是，竞争奖励革新，而垄断扼杀革新；四是竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，采用竞争方式提供公共产品时，有利于提高产品的数量与质量，同时保障公共产品更符合公民需求，资源配置进一步优化。

（二）公共产品的供给应注重预防而非补救

在公共产品的供给中注重预防，有利于减少政府对社会问题的反应时间，降低问题引发的政治、经济、社会成本并且更好地满足公民的物质文化需求。

采取预防的模式供给公共产品可以主要从以下三方面入手：

一是，定期调查统计公民的社会生活现状，合理评估公民需求。政府应以积极主动的姿态，定期在不同地区开展抽样调查统计，了解不同阶层公民的生存现状、生活问题，评估公民需求和公共产品的匮乏。

二是，根据公民需求的评估，适度整改、翻新低效的或损毁的公共产品。基于公民需求的评估，政府可遵循具体问题具体分析的原则，采取不同方式解决问题——对于资源配置不当，使用效率低下，且无法适应社会经济发展和公民需求变化的公共产品，政府应及时整改或拆除；对于需求量较大但出现损毁现象的公共产品应尽快翻修并定期维护，以保障其价值最大限度的发挥。

三是，根据公民需求的评估，采取试点方式，逐步新增公共产品。基于公民需求的评估，政府可适当新增无法通过整改或翻新方式获取的公共产品。

（三）公共产品的供给应突出地方特色而非全面全能

公共产品的供给不应刻意追求“大”、“多”、“全”，而应与地区的地理位置、资源条件、经济实力、人口状况、公民需求和发展方向等相结合，做到“三要”：要突出地方特色与地方优势；要集中利用财政资源，避免资金浪费；要采取监管和绩效考核等方式，防止公共产品走入“面子工程”、“形象工程”的歧途。

（作者单位：中技国际工程有限公司）