从基本公共服务均等化的角度看宁夏南部山区反贫困的路径

王雪虹

贫困作为世界著名的“三P”问题之一，受到了众多学者的关注。宁夏南部山区的贫困原因，可以说是多方面的，有自然的原因、人为的原因，也有历史的原因。如何根据现实经济能力对南部山区进行反贫困，推进南部山区的发展，成为宁夏与全国同步实现小康社会进程中必须解决的问题。在解决这个问题的过程中，可以根据不同的贫困原因采取不同的反贫困措施，但笔者认为，宁夏南部山区的贫困问题与政府提供的基本公共服务不到位也有很大的关系，因此，本文从实现基本公共服务均等化的角度，提出了宁夏南部山区反贫困的措施。

一、基本公共服务均等化的涵义及内容

在国家2012年7月19日对外颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中提出“基本公共服务”是指在一定的经济条件下和发展时期内，由政府主导提供，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。其范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。我们概括为公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育八个领域以及残疾人基本公共服务。涵盖了一个人从出生到终老各个阶段生存与发展所需的基本公共服务，突出体现了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

基本公共服务均等化是指政府必须保障全体公民在享有满足其现阶段最基本生存与发展需要的基本公共服务时的机会大体均等，受益结果大致相等，同时又满足公民的自由选择权。对基本公共服务均等化的内涵可从以下几点理解：

首先，基本公共服务均等化并不等同于计划经济时代的平均主义。均等化并不是实物量、构成或价值量上的完全等同，而是一种大体上的相等和可比较，这种差异不应该明显影响社会公平和公正。

其次，基本公共服务均等化是在承认客观差异前提下的均等化。就落后地区目前的情况来看，与各地经济发展水平的差异和城乡发展水平的不平衡相联系，地区之间、城乡之间、社会不同群体之间享有的公共服务相差很大，需要通过社会政策调整和公共服务体制完善来缩小这种差别，而不是不顾实际地试图消除这种差异。

再次，从基本公共服务均等化的角度来看，必有所侧重。基本公共服务是“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。在保证全体社会居民基本健康和生存的前提下，需要更加关注弱势群体。

最后，基本公共服务是一个动态和变化的过程。这不仅体现在基本公共服务覆盖的范围在不断扩大，也体现在公共服务的水平和质量标准将随着经济社会发展而逐步提高。这意味着目前建设公共服务体制必须从地区实际出发，在保证制度公平的前提下低起点、广覆盖。

二、宁夏南部山区实现基本公共服务均等化的困境

公共服务的覆盖程度和供给体制的完善程度，与一个地区的地理位置、自然环境以及经济社会发展水平紧密相关。近几年，随着宁夏经济发展水平的提高，对南部山区的贫困问题也给予了极大的关注，先后制定一些政策来促进南部山区的发展。但是，长期形成的社会环境、政府管理体制和财政机制等因素，一直是南部山区经济发展的瓶颈，也是实现基本公共服务均等化的主要制约因素。

（一）自然环境因素

自然环境对南部山区基本公共服务均等化目标实现的影响主要表现在两个方面：第一，自然环境限制了经济发展。南部山区是宁夏对外开放难度很大的一个地区。经济发展水平的落后导致这一地区财政主要是“吃饭财政”，难以足额支付各类公共服务支出，影响公共服务供给总量和供给质量。同时，市场经济发育不成熟，企业、社会组织难以承担部分公共服务的供给责任，使得公共服务供给渠道单一，只能依靠政府有限的财政支出。第二，南部山区区位偏远、交通不便，自然环境的复杂提高了单位公共服务供给成本，使得同一单位公共服务的平均成本高于城市地区和北部山区，在地方财力有限的条件下，既减少了公共服务的供给数量和种类，也降低了公共服务的供给质量。

（二）社会环境因素

社会环境一般是指社会内部和外部影响结构各要素及结构整体发展变化的一切因素和条件的总和，即人与人之间、人与社会之间的各种社会关系以及人类改造自然环境过程中所形成的一种社会氛围和社会现象。在南部山区，教育水平长期滞后，公民的文化素质落后，市场经济观念比较淡薄，自我组织能力较差，反映在公共服务方面，表现为难以形成有效的公共服务诉求，“等、靠、要”的现象比较突出。而且，南部山区聚居着大量的少数民族，他们大都有着深厚的宗教文化传统，各种宗教对人的生活方式、生活意义的不同理解间接影响着社会成员对公共服务的理解和需求意愿的表达。政府不能简单划一地提供公共服务，也增加了公共服务供给的成本。

（三）政府管理滞后

由于地区经济发展和教育的落后，南部山区干部受传统政治管理理念的影响较深，公共服务意识淡薄，把工作更多地定位于“管理”而不是“服务”。而且由于南部山区较为偏远，交通和通信设施较为缺乏，农民与上级政府的信息沟通较少，这就使得基层干部的工作表现难以如实地反馈到上级政府，这进一步淡化了南部山区基层干部的服务意识。

当前，基层干部的专业知识和服务技能亟待提高：一是知识结构和专业技能较差，熟悉农业科技、市场管理、法律法规等专业知识的基层干部普遍缺乏；二是驾驭市场经济的能力和自富带富的能力较弱，南部山区部分基层干部仍然停留在小农经济意识和传统的农业观念中，无法有效地带领当地群众发展地区经济。

（四）公共财政制度不完善

公共财政制度不完善制约了公共服务建设。长期以来，各级政府高度重视经济建设，将更多的财政支持投向经济效益好、收益高的项目，而忽视与老百姓生活密切相关的公共服务建设。因此，公共财政支出结构呈现出重经济建设、轻公共服务的现象，再加上南部山区本身的财政收入有限，导致基本公共服务供给不足。而城乡二元公共服务体系和财政资源分配上以城市为中心的政策体制，使公共财政对农村的投入份额长期严重不足，尤其在社会保障、义务教育、就业服务等方面远远滞后于同一地区的城镇水平。

三、宁夏南部山区基本公共服务均等化的路径选择

（一）在短期制度安排上，加大对南部山区的财政支持力度，加快构建南部山区服务型政府

在现阶段，考虑到南部山区基本公共服务供给与全区的差异，主要是由于南部山区财政能力严重不足，因此，缩小南部山区公共服务与全区的差距，最重要是现实的路径选择，是通过进一步加大对南部山区的财政支持力度以弥补南部山区的财力制约，提高其人均财政收入水平以提高其公共服务供给能力。在财政能力得到保障的基础上，南部山区政府应加快调整经济发展战略，加快由“建设型”政府向“服务型”政府的转变，进一步调整其公共支出结构，从而加大对教育、卫生、社会保障等公共服务领域的投入。

（二）在长期制度安排上，要采取相应的措施，促进区域经济社会均衡发展

从长期来看，缩小直到消除地区间经济社会发展的非均衡，是实现地区间公共服务均等化的根本途径。为此，应当采取相应的措施，如相关的财税政策、产业政策，并加快南部山区交通、通讯等基础设施建设，加快落后地区经济社会的发展，不断缩小与北部山区的差距，实现区域间经济社会的协调发展，最终实现地区间公共服务的均等化，实现宁夏与全国同步进入小康社会的目标。

（作者单位：中共宁夏自治区委党校）