城乡基本公共服务均等化如何推进

王珍

【摘要】长期以来，我国的基本公共服务发展很不平衡，城乡之间、区域之间、不同人群之间在基础教育、社会保障、文化教育方面均存在较大差距。在对陕西省咸阳市农村走访及问卷调查的基础上，分析其城乡基本公共服务均等化进程中存在的问题，并提出以制度创新促进均等化进程的办法，如服务政策的倾斜、供给主体的开发等。

【关键词】基本公共服务 均等化 供给主体 社会保障

基本公共服务均等化的涵义

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务。公共服务的均等化，就是本着公平公正的原则，尽可能为需求主体提供大致均等的公共服务。基本公共服务均等化是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内，促进社会公平正义，保障社会和谐稳定；在保证全体社会成员基本生存和健康的前提下，基本公共服务均等化更加关注困难群体的生存和发展权利。

咸阳城乡基本公共服务均等化存在的主要问题

咸阳市辖1市、2区、10县，人口504万，农业人口占80.07%。近些年来，咸阳市委、市政府在城乡基本公共服务均等化方面付出了艰辛的努力，做了大量开拓性工作，并取得了长足进步。然而，这种努力还难以满足农民对基本公共服务需求的全面增长，基本公共服务方面的供求矛盾依然突出。

咸阳市城乡基础教育不均衡。主要表现有二：

首先是起点与过程不均衡。咸阳市现有幼儿园603所，普通中小学1683所，专任教师5.7万名。值得关注的是，幼儿园大都集中在城市或县城，分散的乡村几乎没有正规幼儿园。以武功县为例，幼儿园只有2所，这意味着只能吸收县城里的孩子入托，绝大部分农村幼儿未能进幼儿园集体生活和接受训练，主要由祖父母看护。从起点教育开始，农村孩子就已经比城市孩子晚了几年。①据统计，2005年，咸阳农村拥有2527所中小学，而截止2011年，整个咸阳城乡共有中小学1683所，撤并了近千所农村中小学。很多家长支付高成本把子女转向城市中学，出现了生源的梯级流动。一方面，农村中小学校逐渐萎缩，有些学校出现了自然消亡态势；另一方面加大了农村学生求学的成本和城市教育资源的紧张。

另外，农村师资学历明显低于城市，农村学校的校舍、仪器设备等状况仍较落后。这成为教学质量低的一个很重要原因。可见，咸阳市城乡基础教育在起点就出现了非常明显的不均等化。

其次，结果不均衡。咸阳市城乡基础教育在起点和整个教育过程中都呈现出不均衡，必然出现结果的不均衡。在各个阶段农村升学率都低于城市。调查表明，农村学生初中毕业升入普通高中的比例仅为34%左右，初中毕业升学率的76.5%中， 40%以上的学生进入职业中学或技校，这意味着这部分农村学生已经提前退出常规升学通道。另外，在高等教育入学机会上差异明显。进入一流大学的农村学生远远低于城市，且呈不断下降趋势。这一点可以从全国重点名校的生源比例统计中得到证实。清华、北大、浙大等农村学生比例不足三成。教育学博士罗立祝发现，在保送、自主招生、高考加分中，城市子女获得的机会分别是农村子女的17.2倍、8.2 倍和7.3倍。而且从目前的自主招生设计来看，各校的自主招生考试与面试对农村学生明显是不公的。重点高校的自主招生机会主要给了城市的超级中学，农村学生机会少之又少。农村学生在优质入学机会中的竞争劣势并没有明显改变，甚至更恶化了。

很多方面的事实证明目前咸阳和其他地方一样，城乡教育差距从显性转为隐性。农村考生目前大多沉淀在高等教育的“中下层”，造成这种现象的主要原因还是城乡发展的不均衡，是“高等教育前段”的投入差异带来的。

社会保障的不均衡。从基础数据看，财政逐年增加对农民的转移支付，同时对城市居民的补贴同步且高于农民。2011年咸阳企业退休职工基本养老金月平均为1621元，如果算上事业单位退休职工实际超过2000元，领取年龄从55岁、60岁开始。2007年底农民参保的到期领取仅仅为5元左右。现在农村65岁以上老人开始领取养老金，人平均80元。咸阳市低保人均2560元，享受低保人数比例为9.1%，农村低保人均1379元，享受低保人数比例为6%。和城市相比，享受最低生活保障的农民比例较低，但最低生活保障费对改善农民生活作用明显。调查显示，咸阳市农民家庭享受最低生活保障的比例仅为22.5％，70.1％的家庭没有享受过最低生活保障。调研结果显示，现行保障制度及配套机制等都需要继续完善：

首先，低保标准偏低，实施面窄，资金来源不足。由于长期实行城乡分割的二元经济体制，农村地区的社会保障曾经一度处于空白状态，农村贫困人口相对较多，制度实施范围窄，覆盖面小，部分贫困农民得不到救济和补助；同时，低保资金来源不足，低保标准偏低，难以保障救助对象的基本生活。

其次，在最低生活保障对象的确定上，只把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，还是对由于农产品市场竞争生产经营不善陷入困境的农民、由于企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工、或因超生罚款、赌博欠债或好吃懒做使生活陷入困境的农民也纳入其中仍有异议。同时，对一些困难家庭成员的临时收入和隐性收入也无法确定。

文化医疗方面的不均衡。主要表现如下：

首先，文化方面。居民的文化需求是通过社会公众对公共文化服务生产者和提供者提供的各类文化服务（文化活动）的参与和体验来得到满足的。2011年，咸阳市共有剧场、影剧院10个，公共图书馆图书总藏量1044千册（件），订销报刊杂志66千份，广播节目综合人口覆盖率99.35%，电视节目综合人口覆盖率99.56%，有线电视入户率31.09%。文化设施方面的建设基本集中在咸阳市或所辖市或县城，能很好满足市民的需要，但能真正为农民提供服务的很少。

其次，医疗方面。调查显示，咸阳市农村卫生资源总量不及市区，医务人员业务水平低、医疗设施差等问题普遍存在。60％以上农民生病后选择自己买点药吃，只有不到30％的农民选择去医院看病；如果是老年人得病，有40％的人采取了不治疗的方式，硬挺着，50%的人自己买药吃，只有10％的老年人选择去医院看病。主要原因是医疗费用昂贵，虽然农民基本都参加了新农合，但医院的门槛费对于农民而言依然很高，报销的比例过低，有许多不属于报销范围，自己负担的部分过高，让很多农民不敢进医院。

由于文化服务、公共医疗卫生服务资源有限，使得农民可及性降低，不同社会成员医疗卫生、福利需求的实际被满足程度因收入差距、资源不平衡而严重地两极分化，从而导致差异性的社会公共健康。综上所述，咸阳城乡在文化教育、医疗、社会保障等方面不均衡的问题已成为城乡基本公共服务均等化进程中亟待解决的突出问题。

以制度创新促进咸阳市城乡基本公共服务均等化

基本公共服务政策应向农村倾斜。咸阳市应按合理布局的标准，因地制宜，处理好提高教学质量与方便学生入学的关系。对于没有撤并的农村小规模学校和教学点，下大力气建设好，充分发挥县级教育行政部门和中心学校统筹资源的作用，确保生均公用经费足额拨到小规模学校和教学点，配备高素质教师，满足教育教学需要。更新教育观念，高度重视和通力合作，加大对农村幼儿教育的投资，并鼓励社会团体和个体按标准化、规范化开展幼儿教育。另外要加强家长教育工作，各方配合，进行心理辅导和教育，共同培养好农村留守儿童。

加快建立咸阳市城乡协调发展的公共服务基础体系。加快咸阳市公共服务基础设施向农村延伸，优化城乡道路交通等设施的合理配置。敬老院、幼儿园可以利用农村的人力、土地资源优势走向农村。推进城乡义务教育均衡发展，加快农村卫生、文化发展，提高社会事业设施在农村的普及性，逐步缩小城乡教育、卫生、文化等方面的服务差距。完善新农合制度，提高补助标准，降低门槛和医疗费用，推进和完善市医院、县医院、乡镇医院和村卫生所服务一体化管理模式。咸阳市也在努力尝试，比如在试点县旬邑积极提高农村社区基本公共服务体系建设，新建设社区实现了卫生院（所）、幼儿园、社区服务中心、水、电、路、休闲广场等基本公共服务设施全覆盖，已经形成了城乡基本公共服务均等化的良好格局。

建立多元化城乡基本公共服务供给主体和方式。为了提高整个咸阳城乡基本公共服务均等化水平，弥补财政资金不足，应该建立政府、市场、社会充分参与，共同协同治理的公共服务供给模式。灵活采取授权、特许、外包、购买服务等多种模式提供公共服务。大力培育社会合作组织，支持社会组织发育，提高特定人群自我提供公共服务的能力，防止出现公共风险过于向政府集中的倾向。在此基础上，要建立完善的政府监督机制，发挥政府监督作用，保证社会组织参与公共服务的健康发展。

（作者为陕西科技大学副教授；本文系咸阳市科技计划项目“以制度创新促进咸阳市城乡基本公共服务均等化研究”研究成果，项目编号：2011K13-07）

注释

①咸阳市统计局：《2011年国民经济和社会发展公告》。