公共租赁住房的管理与思考

曹永红

[摘要]近些年我国兴建了大量的保障性住房，主要包括廉租房、经济适用房、公共租赁住房，其中公共租赁住房对于解决城市中等偏低收入家庭住房困难，缓解新职工的阶段性住房压力以及改善外来务工人员的居住条件发挥了重要的作用。本文在分析我国公共租赁住房现状的基础上，对现存的各种问题进行了剖析，并提出了完善的合理化建议。

[关键词] 公共租赁住房；夹心层；私有化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 023

[中图分类号]F293.3[文献标识码]A[文章编号]1673 - 0194（2012）22- 0041- 02

1公共租赁住房发展的现状

“蚁族”、“房奴”、“胶囊房”、“蜗居”、“夹心层”，时下这一系列的时髦词把我们的眼球都吸引到了住房问题上，我国经济迅速发展的背后也产生了许多新问题。城市中的高收入群体可以通过购买商品房、低收入群体又可以通过申购经济适用房和租用廉租房来解决各自的住房问题，但是，在现实生活中确实还存在另外一部分人，他们既不是困难群体，达不到申购政策房的标准，又无力购买高价商品房，但在数量上却占大多数的新就业职工的人群，对于他们只能依靠自己的力量去解决住房需求。然而，用他们现有的收入去应对日益飙升的房价显然是杯水车薪，这部分群体被人们形象的称作“夹心层”。如何解决他们的住房问题，引起了社会各界的关注。

在2009年3月11日住建部副部长齐骥明确提出要通过加快公共租赁房的建设来解决“夹心层”群体的住房困难。2010年6月12日由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难，缓解新职工的阶段性住房压力以及改善外来务工人员的居住条件，其中明确了公共租赁住房是归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。2012年7月15日《公共租赁住房管理办法》颁布实施，进一步明确和规范了公租房的申请条件、运营监管、退出机制、筹集方式等问题。目前，上海、北京、天津、深圳、杭州、重庆等一些城市已经先行开展了试点工作。

2公共租赁住房制度存在的问题

2.1 供给和需求存在严重的不对等

随着城市化进程的加速和社会人口流动性的增强，再加上居高不下的房价这一群体的数量越来越多，就目前夹心层群体的经济收入状况来说实在难以应对，他们对于公租房的需求也会越来越大。然而，目前就已经实施试点的几个城市来看，各地由于房源供应不足，再加上管理能力有限，所以覆盖人群相对较窄，都设置了一定的准入门槛——户籍制度。北京公租房的供应对象为城市中低收入住房困难家庭，包括已通过廉租房、经济适用房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭。广州、厦门等地的供应对象也都针对城镇户籍人口。重庆则较为宽松，申请人只要年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有良好的支付能力，符合政策规定就可以申请。上海规定如果持有本市居住证在同时满足其他政策规定的条件下也可申请。总的来看，由于供应能力有限，各地对户籍的限制性规定都将在一定时期内存在，这就在一定程度上将外来户籍人员排除在政策体系之外。因此，当务之急还是要加快建设的数量，多方筹集房源。

2.2 选址

目前，许多城市的公租房建设选址大都集中在城市郊区，没有便利的交通和生活设施，城市居民居住空间结构的异向分化日趋明显，低收入群体聚集区的边缘化逐渐破坏了城市的整体和谐性。为了防止因低收入贫困群体逐渐移往城市边缘地带聚集居住而导致“平民窟”现象的发生，应当逐渐发展多种房源筹资机制，尽量把公租房同其他住房布局在一起，实现融合居住[1]。

2.3 资金来源和融资机制

融资机制是影响公共租赁住房供给稳定性和持久性的关键因素，是公共租赁住房制度安排亟待突破的瓶颈。公共租赁住房的性质和特征决定了其资金筹措过程中，面临与廉租住房相似的问题，主要包括：①筹集、建设和发展公共租赁住房既要解决“房源”所需的资金，又要负担长期的房屋维修费用，所需资金与开发普通住宅一样数量庞大、且占用周期长；②基于公共租赁住房建设的社会保障性，公共租赁住房建设管理以“保本微利”为原则，其租金实行政府限价，租金标准较低，难以形成建设资金投入产出的良性循环。③由于相关部门在保障性住房的计划审批、手续办理、落实优惠政策等方面拖拉、掣肘，建房成本和风险大大增加，使开发企业对建设公共租赁住房难以产生足够的兴趣[2]。

2.4 制度建设落后，缺乏相应的管理机构

近年来，我国中央政府一直高度关注住房保障制度的建设，先后制定了相关的关于经济适用房、廉租房、公租房在内的一系列保障住房的法律法规，《指导意见》虽然对公租房具体实施内容进行了规定，但立法层次较低，配套法律体系也不健全。同时，住房保障是一项政策性、动态性、连续性很强的工作，目前国内大部分城市都没有设立明确的管理公租房的相应部门，也没有配备专职人员，这就难以适应日益发展的公租房的要求。

3发展我国公共租赁住房制度的建议

3.1 有效拓展资金来源渠道，建立多样化的公租房

考虑到公租房的可持续性，在建设资金上除了保证政府的投入外，还要积极拓展其他有效的渠道，增强公租房的生命力。香港房委会通过出租公共房屋附属的商业设施和停车场等非住宅设施，获得稳定的收入和盈利来源，这种以商养房的思路值得内地借鉴。今后，在设计公租房时应保证一部分商业配套设施的兴建，这样既方便了入住者，又使公租房获得了稳定的资金补充。同时国家还应制定相应法律法规确保由此带来的收益要最终返回到公租房的建设使用上。

3.2 投资主体多元化，给予公租房享受土地、财税、金融等多方面的政策支持

按照政府主导，社会广泛参与的原则，鼓励社会机构积极参与到公租房的建设当中以此解决土地、资金和房源的困难。同时也可借鉴英国政府的经验，鼓励非营利组织将自身兴建的普通住宅转变为公租房，从而缓解政府的资金压力，拓宽投资渠道。其中政府主导，就是要发挥政府的主体作用，将发展公租房列为政府的职责范围，通过直接投资、部分投资或通过“土地供应”、税收优惠、金融安排等手段提供支持[3]。

同时，政府激励和引导拥有大量外来务工人员的企业共同建设公租房。既解决了员工的住宿问题，也缓解了公租房的压力。所以，对于符合政策规定的单位兴建的集体公寓，政府配套给予一定的资金补助。鼓励社会机构、个人将拥有的闲置住房提供给政府指定的运营机构代理经租，增加公租房房源，对于社会机构可考虑从税收、资金、金融、土地等方面给予优惠和支持，如在税收政策上，可适当减少税种或降低税率，减轻投资人的资金负担；在金融支持上优先为投资公租房的结果提供经营性抵押贷款，并实行优惠利率；在土地支持方面，公租房建设用地纳入各地年度土地供应计划予以重点保障，并对公租房的建设用地实行行政划拨。还可以采用转让、租赁或作价入股等方式有偿获得土地使用权，多种投资方式并存有效地解决了土地供应紧张的矛盾，还可以有效降低公租房的建设成本[4]。

3.3 多种渠道筹集房源

《指导意见》中指出公租房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。新建公租房除了要考虑土地成本之外还应结合生活需要，应该选在土地资源相对比较丰富的城市近郊和产业园区附近，同时应配套建设和完善必要的生活设施，如医院、学校、银行、超市等，方便承租群体的工作和生活。公租房还可以采取在商品房中配建的方式，在土地招标之初就和开发企业事先约定必须在新建住房用地中配建一定比例的公租房。同时建议政府除了通过企业、社会团体组织及个人等社会资金参与新建公租房外，在土地资源相对匮乏的中心地区，可以通过收购盘活存量空置商品住房、厂房或仓库等，多渠道增加房源供给总量，这样既可以有效地实现闲置资源的优化配置，又可以节省公租房建设的成本。

3.4 建立严格的准入和退出机制

各国在公租房出台初期为了保证制度的公平性都会制定较为严格的准入机制，如英国就采取了严格的打分制，香港也采取了严格的资格审查，对违反规定的租户做出限制等。

在甄别入住对象时应该举房管部门、民政部门、社会保障部门、金融部门、公安部门几家之力协同调查和审核入住者的资格。同时把好出口关，要定期地对入住公租房的对象进行审核，一旦承租人的收入水平超过准入线或使用期间存在违法行为，及时让其退出以实现资源的再次合理配置。

3.5 制定合理的租用期限和租金

一方面为了保证公共租赁住房承租人居住的稳定性，另一方面也给承租人足够的缓冲期筹集资金，租赁合同的期限一般3～5年，合同到期后承租人还需要继续租赁公共租赁住房的，由运营机构对承租人的资格重新进行审核，符合条件的可续签。

公租房的租金水平应结合开发建设成本、各地的住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，一般应至少确定在市场租金水平80%以下，并按年度实行动态调整。同时，为减轻承租人租金支出负担，符合条件的承租人可申请提取本人公积金账户内的存储余额用于支付公共租赁房租金。

主要参考文献

[1]王琨. 中心城市公共租赁住房实施比较及研究[J]. 建筑经济， 2010（7）：17-20.

[2]陈杰. 发展公共租赁住房的难点与对策[J]. 中国市场， 2010（20）：53-55.

[3]谷俊青. 发展公共租赁住房的背景与意义——2007—2009年保障性住房实施效果评价及政策建议（连载四）[J]. 中国建设信息， 2010（9）：15-17.

[4]江莉. 公共租赁住房房源筹集机制初探[J]. 上海房地， 2010（7）：26-28.