以农村社会保障体系建设促进农业可持续发展

龚晶

摘要：实现农业可持续发展对农村经济乃至整个国民经济都有着重要意义。以宏观数据为基础，探讨了农村社会保障与农业可持续发展之间的相关性，分析了中国农村社会保障体系建设的基本情况，并从完善农村社会保障体系的角度出发提出了促进农业可持续发展的几点对策。研究发现，现阶段中国农村社会保障体系还很不完善，这将导致农村高素质劳动力流失，造成农村劳动力损伤，并在一定程度上挤出农业生产和人力资本投资，进而削弱农业在生产和经济上的可持续性。对此，应尽快完善农村社会保障制度，稳定农村的人力资本水平，在此基础上提高农村居民的福利待遇，吸引高素质人才进入农业部门，并最终通过城乡一体化建设，实现产业融合和城乡统筹。

关键词：农村；农业；社会保障；可持续发展

中图分类号：Ｃ９７９ 文献标识码：Ａ 文章编号：0439－８114（２０12）24－5832-04

实现农业可持续发展对中国农村经济乃至整个国民经济都有着重要意义。党和政府一直非常重视推进农业可持续发展。早在１９９４年，中国制定的《中国２１世纪议程》中就明确提出了“人口、经济、社会、资源和环境相互协调，农业可持续发展”的总体战略。一般来说，农业可持续发展包含生产可持续性、经济可持续性和生态可持续性三个层面。只有这三个层面的要求全部满足，才能实现真正意义上的可持续发展。劳动力是农业生产的基本要素之一。随着中国工业化和城镇化进程的推进，农业在国民经济中所占比重日益下降，农业部门的比较效益逐步降低。与此同时，越来越多的农村劳动力流入城镇，转向第二、三产业。在这一背景下，如何保证高素质劳动力的供应，实现农业在生产和经济上的可持续性，成为亟需解决的重要问题之一。从现阶段农村经济社会发展的形势来看，解决这一问题的关键就是应健全农村社会保障制度。

１ 对相关概念的界定

本研究的主要目的是探讨中国农村社会保障与农业可持续发展之间的关系，并从完善农村社会保障体系的角度，寻找可促进农业可持续发展的对策。农村社会保障和农业可持续发展都是内涵较为丰富的概念，在进行理论分析之前，有必要对这两个概念作简要的界定。

１．１ 农村社会保障

虽然社会保障制度早在１７世纪初就已经在英国产生，但是，最早提出“社会保障”概念的是美国１９３５年颁布的《社会保障法》［１］。社会保障是一个社会政策概念。由于各国采取的政策不尽相同，对社会保障的定义自然也会存在一定差异。例如，国际劳工组织在１９４２年就认为，社会保障是指通过一定的组织，对该组织成员所面对的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病，失业时进行资助并帮助他重新找到工作。中国学者郑功成［２］则认为：社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。

虽然理论界对“社会保障”概念的定义有所不同，但是对其内涵的概括则较为一致。一般来讲，社会保障都是以国家财政为后盾，通过国民收入再分配的形式来实现的；其对象是所有的社会成员，主要内容是为他们的基本生活权利提供安全保障，确保他们不因特定事件的发生而陷入生存困境；其最终目的是促进社会稳定和经济发展。

在中国，由于历史和多方面的原因，社会保障被分割成城镇和乡村两个部分。城镇部分包括社会保险、社会福利、军人保障和其他一些制度。其中，社会保险又包含了养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险５种类型。而相比之下，农村部分在内容和种类上都比较少，目前基本只有社会保险和社会救助两大类。其中，社会保险主要包含农村社会养老保险和新型农村合作医疗２种形式，而社会救助则主要包含灾害救济、特困救助、五保供养等３种形式。此外，农村社会长期依赖的家庭养老、土地养老、互助共济等传统保障方式仍在一定程度上发挥着作用。本研究对农村社会保障制度的分析将主要围绕上述几种形式展开。

１．２ 农业可持续发展

１９８５年，美国加利福尼亚州议会通过的《可持续发展农业研究教育法》，最早提出了“可持续农业”的概念。同“社会保障”一样，理论界对“可持续农业”的定义也存在着分歧［３］。联合国粮农组织认为，“可持续农业”是指“采取某种使用和维护自然资源的方式，实行技术变革和机制改革，以确保当代人及后代对农产品的需求得到满足的农业；这种农业能够永续利用土地、水和动植物的遗传资源，是一种环境永不退化、技术上应用适当、经济上能够持续下去，并能为社会所接受的农业”。《中国２１世纪议程》则将“可持续农业”定义为“在经济和环境协调发展指导下，总结吸收各种农业方式的成功经验，按照生态经济学原理并应用系统工程方法建立起来的农业体系”［４］。

农业可持续发展的内涵可概括为生产可持续性、经济可持续性和生态可持续性三个层面。“生产可持续性”是指农业生产的产品要不断满足整个国民经济发展和人民生活水平日益提高的需要。实现生产上的“可持续”要达到如下目标要求：①农产品供应量持续；②生产水平提高；③技术保持先进；④生产条件改善；⑤农业技术服务体系不断完善；⑥土地利用率稳步提高。“经济可持续性”是指能持续地获取经济效益。实现经济上的“可持续”要达到如下目标要求：①总体经济实力不断壮大；②经济效益不断提高；③农民生活不断改善；④劳动效率不断提高；⑤生产规模不断扩大；⑥市场与产品流通体系不断完善。“生态可持续性”是指要合理地利用和保护自然资源，不断改善生态环境［５］。

２ 农村社会保障体系建设与农业可持续发展的相关性

社会保障制度以所有社会成员为服务对象，并通过社会成员中的关键部分——农村劳动力与农业可持续发展产生联系。可以说，农村社会保障制度能在一定程度上决定农业劳动力的供给数量和质量，约束农户的农业生产决策，进而对农业生产条件的改善、劳动效率的提高、生产规模的扩大以及经济效益的提升等多个方面造成影响，而这些恰恰是决定农业在生产和经济上的可持续性的关键因素。社会保障对劳动力及农业生产决策的影响在贫困地区表现得更为突出。

２．１ 导致农村高素质劳动力流失

获得足够的生存和生活保障是劳动力从事生产劳动的前提。在农村地区，特别是农村贫困地区，很多农户受经济条件的限制，无法获得充分的生活保障，极易因疾病、意外伤害等事件而陷入生存困境。《中国农村贫困监测报告（２０１０）》公布的数据显示，２００９年全国农户成员中９５．７％参加了各类医疗保险，而贫困农户成员参加的比例为９５．１％；全国农户成员中１３．０％参加了各类养老保险，而贫困农户成员参加的比例仅为４．３％。贫困农户参加各类医疗、养老保险的比例均低于全国平均水平。在这种情况下，为了谋求生存和发展，离开农村前往城镇以期寻找劳动报酬较高、保障较为充分的工作机会，成为贫困地区高素质农村劳动力的明智选择。如果这种趋势长期持续下去，农村高素质劳动力将大量流失，导致农业劳动力素质将会长时间维持在较低水平。据统计数据，２００９年全国农村劳动力平均受教育年限为８．３年，１６岁以上成人文盲率为８．２％；而在贫困农户中，劳动力平均受教育年限仅为７．４年，１６岁以上成人文盲率高达１５．１％。

２．２ 造成农村劳动力损伤

在缺乏保障制度的情况下，贫困地区的农民在遭遇疾病或意外伤害时，往往因为经济困难而得不到及时和足够的治疗，因而出现健康水平下降甚至致残、身故等问题，并最终导致部分或全部地丧失劳动能力。２００９年全国扶贫重点县的体弱多病和患长期慢性病的人口分别占到了１．５％和３．９％，有病不能及时就医的比例高达８．８％，而有病不能及时就医的主要原因就是经济困难。

２．３ 挤占农业生产和人力资本投资

由于缺乏必要的保障措施，在遭遇特定事件冲击时，贫困的农户可能选择利用农业生产资源来应对冲击，如动用生产资金、变卖生产资料等；有些农户甚至不得不采取一些饮鸩止渴的办法来渡过难关，如减少食物消费、放弃自身或家庭成员的教育培训机会等。２００９年全国农村居民人均食品消费支出为１６３６元，而贫困人口仅为８７０元；全国农户１６周岁以上成员中接受过专业技能培训的人口比例为３１．３％，而在贫困农户中仅为２３．５％。这些消极的应对办法在一定程度上挤占了农户未来的农业生产投资，并会导致人口营养不良、儿童失学等，进而对中国人力资本的长期发展造成不利影响。２００９年中国扶贫重点县农户人均生产性支出９７８元，为全国平均水平的一半左右，仅相当于２００４年全国的平均水平。另外，根据卫生部等部门公布的统计资料，在５岁以下儿童生长迟缓率和低体重率方面，中国农村总体的比率分别为１７．３％和９．３％，而贫困农村地区的比率分别高达２９．３％和１４．４％；在１岁儿童的生长迟缓率方面，农村总体比率为２０．９％，而贫困农村地区的比率则高达３４．６％。

３ 农村社会保障体系的现状及问题

总体而言，现阶段中国农村社会保障体系还不尽完善。社会保险制度的覆盖面尚较小，保障水平不高；社会救助属于扶贫济弱式的制度，仅覆盖少数困难人口群体，且保障水平同样较低。此外，作为社会保险的重要补充，商业保险正在探索符合农村实际的运营模式，但业务规模相对较小；而随着社会经济的快速发展和社会状况的急剧变化，一直在农村发挥重要作用的传统的保障方式正在经受着严峻的考验，这无疑加剧了农村保障不足的形势的严峻程度。

３．１ 社会保险制度

目前，中国农村社会保险还远不能满足实际需要。在医疗保险方面，２００３年开始试行新型农村合作医疗是主体。《中国农村贫困监测报告（２０１０）》显示，２００９年全国农户成员中９５．７％参加了医疗保险，其中，９１．５％参加了新型农村合作医疗，２．５％参加了城镇医疗保险，０．９％参加了商业保险，０．８％参加了其他医疗保险。然而，新型农村合作医疗虽然覆盖面广，但保障水平相对较低。根据卫生部的统计数据，截至２０１０年底，全国有２６７８个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，“参合”人口数达到了８．３６亿人，参合率为９６.0％；２０１０年度筹资总额达１３０８．３亿元，人均筹资仅１５６．６元，全国基金支出１１８７．８亿元，补偿支出受益１０．８７亿人次，平均受益只有每人次１０９．２７元。

工伤保险和养老保险的情况也与此类似。根据人力资源和社会保障部的统计，２０１０年度全国农民工总量为２４２２３万人。其中，参加了工伤保险的农民工人数仅为６３００万人，只占总数的２６．０１％；参加了医疗保险的农民工人数为４５８３万人，只占总数的１８．９２％；参加了基本养老保险的农民工人数为３２８４万人，占总数的１３．４１％。

专门针对农村建立的农村社会养老保险也存在着覆盖面窄和保障水平低等问题。据人力资源和社会保障部统计，２０１０年末全国有２７个省、自治区的８３８个县（市、区、旗）和４个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点；全国参加新型农村社会养老保险人数１０２７７万人，不足农村人口总数的１／５；全年新型农村社会养老保险基金收入４５３亿元，其中，个人缴费２２５亿元，人均缴费２１８．９４元；年底领取待遇人数２８６３万人，基金支出２００亿元，人均支出６９８．５７元。

３．２ 农村社会救助制度

扶贫济弱的性质决定了社会救助制度只能覆盖少数困难人口群体，且保障水平也较低。民政部公布的数据表明，截至２０１０年底，全国农村得到“五保”供养的人数为５３４．１万户，５５６．３万人，全年各级政府财政共发放农村五保供养资金９８．１亿元；农村“五保”集中供养１７７．４万人，集中供养年平均标准为２９５１．５元／人；农村“五保”分散供养３７８．９万人，分散供养年平均标准为２１０２．１元／人。２０１０年底，全国共有２５２８．７万户、５２１４．０万人得到了农村最低生活保障，全年共发放低保资金４４５．０亿元，平均标准为１１７．０元／人·月，月人均补助水平为７４元。２０１０年全年累计救助贫困农民５６３４．６万人次，其中，民政部门资助参加新型农村合作医疗的有４６１５．４万人次，人均资助参合水平为３０．３元，民政部门直接救助农村居民１０１９．２万人次，人均救助水平为６５７．１元。

３．３ 商业人身保险

商业保险目前在农村主要有３种业务模式，即市场销售、小额保险和参与新型农村合作医疗和农村社会养老保险，但是目前这３种模式的规模都比较小。在市场销售方面，以经济大省山东省为例，该省保监局专项课题组调研数据显示，２００７年山东省城乡人身险密度分别为５５２．２４元和１９６．１４元，城镇约为乡村的３倍。在小额保险方面，根据《２０１０年中国保险年鉴》公布的数据，截至２００９年底，全国试点省（区、市）达到了１９个，试点公司从４家增加到６家，试点累计承保超过１１１０万人次，保费收入２．７亿元，提供的保障金额达到近１７００亿元。在参与新型农村合作医疗方面，截至２００８年底，全国仅１４个省（市、自治区）的１１５个县（市、区）开展了保险公司参与新农合工作，托管资金为６３．７亿元，补偿只有６７３．８万人次。而在参与新型农村社会养老保险方面，则仅有四川德阳和江苏宜兴等屈指可数的几个成功模式。

３．４ 农村传统保障方式

随着农村经济社会的快速发展变化，农村传统的保障方式正日益受到严峻的挑战。首先，家庭规模的缩小降低了农民家庭内部分散风险的能力。《２０１０年中国农村住户调查年鉴》公布的数据显示，１９７８年至２００９年间，农村平均每户的常住人口数呈下降趋势，从１９７８年的５．７人下降至２００９年的４．０人。其次，人口流动性的增强降低了群体保险的能力。根据国家统计局公布的数据，２０１０年，外出农民工总数量为１５３３５万人，已超过农村人口总数的１／５。最后，支出水平居高不下也限制了农民的自我保险投入能力。近些年来，农村家庭总支出在总收入中所占的比重一直处于较高水平，１９９０年为９１．２２％，２０００年下降至８４．３１％，但２００８年又回升至８８．２８％。较高的支出比例制约了农村家庭通过积累资源进行自我保险的能力。

４ 以农村社会保障体系建设促进农业可持续发展

通过以上分析，中国农村社会保障体系的不完善显然制约了农业的可持续发展。换一个角度说，要提高农业的可持续发展能力，健全农村社会保障体系是一种切实可行的办法。

１）应尽快完善农村社会保障制度，稳定农村的人力资本水平。农村社会保障体系的完善应分地区、分阶段稳步推进。首当其冲的是应完善农村社会救助制度；在此基础上，具备条件的地区可以先建立农村社会保险制度，不具备条件的地区可借鉴国外经验建立小额保险制度；商业人身保险主要发挥辅助性作用，在全国范围内为相对富裕的农户提供层次和水平更高的人身保险服务。

２）提高农村居民的福利待遇，吸引高素质人才进入农业部门。在健全农村社会保障体系的基础上，提高农村居民的福利待遇水平，吸引高素质的人才进入农业部门。如稳定农村的集体建设用地制度，使农村居民和农业生产者都能获得宅基地并可自建住房；在特定行政村从事农业生产者均可获得集体经济收益分红；为农业生产者提供更大比例的社会保险保费补贴等。

３）推进城乡一体化建设，实现产业融合和城乡统筹。随着中国城乡一体化建设的推进，第一、二、三产业逐步融合，城乡经济社会发展将实现统筹，农业和非农产业将会有机结合成为一体，社会保障也不再有城乡差异。在这种情况下，农村社会保障体系建设和农业可持续发展等问题都将迎刃而解。

参考文献：

［１］邢安会．社会保障涵义辩析［Ｊ］．财税与会计，１９９５（２）：３－７．

［２］郑功成．社会保障学——理念、制度、实践与思辨［Ｍ］．北京：商务印书馆，２００４．

［３］张铮．农业可持续发展与社会福利保障制度改革［Ｊ］．金融教学与研究，２００７（２）：３６－３７．

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［５］王 岩．农业可持续发展实质及因素分析［Ｊ］．农业经济问题，１９９８（９）：３１－３３．