借鉴美军立法经验 加强我国装备采购法规建设

旷毓君

摘 要：美军重视装备采购立法工作，建立了较完备的装备采购法规体系。随着社会主义市场经济体制的不断完善以及高新技术武器装备的快速发展，我国装备采购法规建设还存在一些不足，借鉴美军经验，对建立适应我国国情的装备采购法律制度具有重要作用。

关键词：装备采购；法规体系；美军立法

中图分类号：D922.1文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0171—02

我国装备采购法规建设是改革开放以后随着我国市场经济体制改革发展而逐步建设起来的。总装备部成立以来，大力加强装备采购管理，不断完善装备采购法规制度，取得了显著成效。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善和国家政府采购制度的逐步推进，以及高新技术武器装备的快速发展，我军装备采购法规建设还存在一些不足，制约了武器装备的快速发展，迫切需要深化改革，逐步完善[1]。为此，必须加快军队装备采购立法的步伐，用法律手段强化对装备采购全过程的调控指导，推动装备建设又好又快发展。

一、美军装备采购法规建设的主要经验

美军重视装备采购的立法，建立了较完备的装备采购法规体系。

1.重视法制建设，做到事事有法可依。先立法而后行动，已经成为美国武器装备采办①管理的法定程序。1947年，美国通过的《国家安全法》是一部带有全局性的基本法，是规范美国防务活动的基本依据。一方面，奠定了防务政策基础；另一方面，确立了国防部长对三军实行集中统一领导的管理体制，并规定了国防部范围内有关武器装备采办的管理机构及其职责。1947年制定的《武器部队采购法》是美国三军和国防后勤局管理武器装备采购工作的基本法律，规定了军事采购的基本政策和程序。

2.装备采购法规体系完善，层次分明。美国国防采办立法分为4个层次：国会—总统及其行政机构—国防部及有关部局—三军部。这4个层次颁布的采办法规的效力不等、范围不同、内容不一。第一层是国会立法，对装备采办活动中的宏观的、全局性的问题进行规范，涉及国防科研、生产与后勤保障的主要法律，其效力仅将于宪法。第二层为行政部门颁布的法规，包括联邦政府有关条例（如《联邦采办条例》等）和行政命令（如《联邦采办工作改革》和《国防动员计划》等），是对国会立法的补充和细化，是装备采办遵循的行动指南。

3.装备采购法规既相对稳定又及时修订。装备采办立法具有很高的权威性，不允许朝令夕改。可是，装备采办计划及其管理工作庞大复杂，受国际形势、军事、科技进步和经济能力等外界因素的影响很大，因而采办立法必须保持相对稳定，但又要及时修订。《国防生产法》是1950年针对朝鲜战争的背景制定的，但一直每两年修订一次坚持至今，国际形势虽已发生巨变，作为一部战时动员和储备方面的基本法仍保持着生命力[2]。

4.装备采购法规明确、具体，便于操作。美军采办法规，内容和条款明确、具体，便于有关部门操作、实施。行政部门制定的条例与规章如此，国会颁布的法令也如此。如《国防生产法》、《国防计划授权法》和《国防拨款法》等，不仅阐明科研生产计划的宗旨、目标与方针原则，而且还规定实现目标的具体要求—方法、步骤、保障条件、完成日期、进展情况报告和对违法或不执行规定者的处罚等等 [3]。

5.重视立法的论证，确保立法的针对性。立法是一项非常严肃的工作，必须充分调查研究和深入分析论证，以确保立法的针对性和有效性。随着高新技术广泛应用于军事，装备采办管理工作日益复杂，法规的内容日趋专业化，这就大大增加了立法工作的难度，为此，美国国会设立了立法咨询与研究机构，参与立法的研究与论证工作。例如，国会技术评价局就是一个有关科技、生产方面的决策参谋机构，对国会的立法工作有相当的影响。最常见的做法，就是为一立法问题，成立临时性的专题调查委员会，研究和写出解决问题的报告[4]。

二、我国装备采购法规建设存在的问题

随着社会主义市场经济体制的不断完善和高新技术武器装备的快速发展，我国装备采购法规建设还存在以下问题。

1.装备采购法规建设滞后。现行的装备采购法规大都是在计划经济向市场经济过渡时期和市场经济改革初期制定的，虽然基本上保证了前一时期装备采购工作的需要，并促进了装备建设的健康发展，但随着社会市场经济体制的不断完善和装备采购制度改革的深入发展，装备采购较多的实践问题找不到相应的法律法规来规范。

2.装备采购法规针对性不强。首先，缺少由国家权力机关制定的装备采购法律。由于装备采购是一种市场交易行为，涉及军队和地方相关单位，仅由中央军委发布的《装备采购条例》规范军队行为是不够的，还需要一部规范军队和地方双方、指导装备采购法规体系建设的装备采购法律，即《军事装备采购法》，以此规定装备采购工作的方针政策和基本原则，使装备采购法规效力更高。其次，缺少对装备采购全过程进行系统规范的法规。装备采购涉及装备科研、购置、维修保障等一系列活动，虽然中央军委制定了诸如装备科研、采购、维修工作条例等法规，对做好装备采购工作起到了积极作用，但现行法规基本上是按科研、购置、维修保障分阶段分部门进行制定的，与《政府采购法》对采购货物和科研维修服务的系统规范和各项采购活动的有机衔接相比，还不完全对应。另外，对装备采购是否适用诸如《合同法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》等国家法律，也没有明确规定。当发生纠纷时，是否使用仲裁方式，如何使用诉讼方式，都存在不少难以定论的环节。

3.装备采购法规约束力不够。目前，我国的装备采购法规建设由于缺少顶层设计、总体规划、统一协调，科研、购置和维修保障立法各自为政，彼此缺乏衔接，上下不配套，不仅影响法律效力的发挥，也影响了装备建设的全系统全寿命管理效益。在装备采购各阶段，缺乏有效的审查、评估、监督、调解、仲裁方面的法规，影响了装备采购工作的依法管理。另外，装备采购工作涉及面广，由于立法人员缺乏相关专业知识，一些装备采购法规的规定不具体、不规范、不严密，原则性条款、弹性条款和随意性条款较多，法规适用的具体条件、程序等规定欠缺或过于笼统、可操作性差、约束力差 [5] 120—121。

三、建立健全我国装备采购法律制度

建立健全我国装备采购法律制度，必须以科学发展观为指导，以国家和军队有关政策法规为依据，借鉴美军装备采购法规建设的有益经验，立足国情、军情，建立起以军事装备采购基本法为龙头，以装备采购条例、装备发展与保障相关条例和作战装备保障条令为主干，以各项装备采购规章为基础的具有我军特色的装备采购法体系。

第一，国家权力机关制定的《军事装备采购法》。它是统领装备采购的基本法律，是根据《宪法》和《国防法》制定的指导装备采购的基本法。《军事装备采购法》的框架结构和基本内容，应当与《政府采购法》保持一致。其主要内容包括装备采购调整的对象和范围，装备采购计划的编制和管理，装备采购当事人，以竞争为核心的装备采购方式和程序，装备采购合同，装备采购的质疑和投诉，装备采购的监督，违反采购规定的法律责任等。该法律应当明确规定政府、军队企业和个人在装备采购中的地位与作用、职责与分工、权利与义务等等。

第二，国家行政和军事机关共同制定的军事行政法规。国务院和中央军委有权依据宪法或法律，联合或分别制定装备采购法规。如中央军委和国务院可以共同制定《国防采购条例》。它的适用范围可以扩大到装备的预研、研制和生产采购以及维修保障的全系统全寿命过程。还可规定相关的法规，如《国防产品质量管理条例》、《驻厂军事代表工作条例》、《军品价格管理条例》等。

第三，军队装备机关和政府行政部门制定的装备采购规章层。国务院的部委和军委各总部依据国家法律或法规，联合或分别制定相应的配套规章，主要是为了保障装备采购法律法规体系的系统性和可操作性，其表现形式为规定、办法、细则、指示、指令、通知等，也是装备采购活动顺利进行的要素规范[5] 139—145。具体可包括《装备采购合同信息管理规定》、《装备采购人员资格认证和培训管理规定》、《装备采购方式和程序管理规定》（范围可扩大到装备科研、采购、维修保障全过程）、《装备采购合同管理规定》、《法律采购审价管理规定》、《装备采购经费财务管理规定》、《装备采购合同监督管理规定》。

第四，军兵种对分管装备制定的装备采购规章。军兵种或各大军区依据国家和军队有关装备采购的法律、法规和规章，结合本系统装备和企业特点制定本系统装备采购的具体措施，其表现形式为规定、细则和通知。但它们的效力要低于军队装备建设管理机关制定的法律规范，一般只在本系统内有法律效力，不得与军队装备建设管理机关制定的法律规范发生抵触或冲突。如果存在抵触或冲突，要以军队装备建设管理机关的法律规范为准。

参考文献：

[1]解放军报评论员.深化装备采购制度改革的重大举措[N].解放军报，2005—12—19（1）.

[2]邹国晨.武器装备采办管理[M].北京：国防工业出版社，2003：365—367.

[3]张连超.美军高技术项目的管理[M].北京：国防工业出版社，1998：52 .

[4]邹国晨.武器装备采办管理[M].北京：国防工业出版社，2003：367 .

[5] 魏刚，艾克武.武器装备采办合同管理导论[M].北京：国防工业出版社，2005：120—121.

[责任编辑 高惠琦]