分税制改革对地方政府投资效率影响的实证分析

张日旭 孙金妞

[摘要] 地方政府投资是推动我国经济发展的重要动力之一，但是，近年来地方政府投资的失败案例层出不穷，本文旨在从财政体制改革的角度分析地方政府的投资效率问题。首先，文章对目前的财政体制以及地方政府投资效率做以概述；再从实证分析的角度，检验分税制财政体制改革对地方政府投资产生的影响以及改革前后地方政府投资效率的实际变动情况；最后结合实证分析的结果，分析地方政府投资效率变化的体制方面原因。

[关键词] 分税制改革；地方政府投资；投资效率

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 015

[中图分类号]F830.59[文献标识码]A[文章编号]1673 - 0194（2012）24- 0025- 03

1引言

投资对经济的推动作用毋庸置疑，以地方政府为投资主体的项目更是受到广泛的关注，但是，近年来屡见不鲜的形象工程、面子工程以及“豆腐渣”工程的出现，也使人们不禁对地方政府投资项目表现出怀疑和担忧，例如某市计划投资40亿元打造新的非物质文化遗产公园，而原有的投资10亿元、曾举办过两届国际非物质文化遗产节、投入使用不到3年的非物质遗产主题公园将被弃用；某财政贫困县兴建政府办公楼，建筑面积达43 600平方米，且装修豪华，建筑面积相当于8.5个美国白宫；某省耗资80亿元修建的高速公路，由于路面损毁严重，投入使用仅80天就被迫停用大修；某市为建高铁，拆除了一条建成仅两年、投资数千万元的公铁立交桥和一座新办公楼等。由于此类事件的频繁发生，使得人们将注意力又一次地落在了地方政府投资这一主题上。在对地方政府投资决策草率、监管力度严重不足等问题的一片讨伐声过后，笔者认为有必要冷静地从当前的财政体制的角度对地方政府投资效率这一问题进行细致研究，找出能够提高地方政府投资效率的有效途径。

1994年以来，我国通过分税制财政体制改革，赋予了地方政府更大的财政自主权，目的在于充分调动地方政府参与经济发展的积极性，使其能够从该地区居民的实际需求出发，制定更适合地区发展的制度和政策，提高政府的行政运行效率以及群众的满意程度。但是，随着我国经济和社会的发展，这种更有利于促进地方经济发展的财政体制，逐渐显现出了一些弊端。例如，由于相关体制、制度的不完善，使得地方政府将发展目标过度地集中在了地方GDP的增长上，而忽视了项目本身的实际作用和质量以及对我国整体经济发展、该地区居民实际福利水平等方面的影响。鉴于此，笔者认为分税制财政体制改革对地方政府投资效率有一定的影响，两者存在一定的关联性，所以，本文运用实证分析的方法，以确定1994年的分税制财政体制改革对地方政府投资效率产生的影响，以及比较分税制前后地方政府投资效率的变化情况，并从财政体制角度分析投资效率变化的原因。

2投资效率及其衡量方法

学术界对效率的论述不尽相同，Lipsey（1987）认为效率是指帕累托效率或帕累托最优，即在不使得一个人处境变坏的情况下，已经不能通过资源重新配置而使任何人的处境更好；Leftwich（1973）认为经济学中的效率是指用货币计量的有用资源投入与产出之间的比率；萨缪尔森（1991）认为效率是指在投入和技术既定的条件下，能够使资源投入的产出效用最大化的状态；张雷宝（2005）认为效率的本质是研究经济资源的投入与产出之间的比率关系，在经济学上效率有很多种具体的情形，如包括生产效率、组合效率、技术效率、动态效率等，在一般均衡条件下，效率最优往往是指帕累托最优。

综合以上几种主要的观点，本文将地方政府投资效率界定为以地方政府为投资主体的，衡量投入与产出之间的比率关系的指标。

由于对效率的界定不同，衡量投资效率的方法也不相同。武献华（1994）、黄毓哲（2004）等人都曾使用投资效果系数对我国的投资效率进行分析。投资效果系数是指一定时期的国内生产总值的增加額与引起这一增加的固定资产投资总额的比例。在投资规模一定的情况下，投资效果系数一般是越大越好。它能够从资金投入与产出比率角度较全面地反映投资活动的最终效益，但是这一指标将能引起GDP增长的所有固定资产投资都包括在内显然存在一定的缺陷。

张军（2005）认为主要有2种衡量投资效率的方法：①是直接测算，既然资本相对于产出增长的速度表现为资本的边际效率或者资本的边际生产率，那么观察资本生产率变动的一个量化指标就是“资本—产出比率”的变动，即可以用“边际资本—产出比率”（ICOR）来衡量投资效率。②是计量检验的方法，运用常见的柯布—道格拉斯生产函数，将回归拟合系数作为衡量投资效率的指标，投资对GDP的拟合系数越大投资效率越高。本文是在借鉴这种方法的基础上，对模型指标加以变换而进行的实证分析，具体将在第三部分中论述。

3实证检验与结果分析

3.1 模型的基本思路

采用常见的柯布—道格拉斯生产函数作为衡量投资效率的基本模型：

Y=AKαLβeu

其中，Y表示产出，K表示资本，L表示劳动力。但是由于本文研究的是投资效率，所以将公式中的K用投资I来代替。为了便于进行实证分析，将函数进行标准的线性化处理：

ln Yi=lnA+αln Ii+βln Li+ui（i = 1，2，…，n）

由于本文的研究目标之一是确定1994年的分税制改革对地方政府投资效率是否产生了影响，所以，首先对模型在1994年处进行检验，看是否模型在这一时期发生了结构性的变化。

为对比分税制财政体制改革前后地方政府投资效率的变化情况，在模型中引入一个虚拟变量D，取0，1两个值。改革之前，即1994年之前（包括1994年），D=0；改革之后，即1995年之后（包括1995年），D=1。模型表示为：

ln Yi=lnA+γ1Di+αln Ii+γ2Diln Ii+βln Li+ui

运用最小二乘法对模型进行估计，通过比较结果中投资对GDP的回归拟合系数，即α与α+γ2，得到分税制改革前后地方政府投资效率的变化情况。

3.2 指标的选取

根据上述模型的基本思路，结合研究目的、统计口径以及数据的可得性等因素，笔者选择1981-2011年各地方年度数据的总和来分析地方政府投资效率问题，数据主要来源于中经网统计数据库，以及各年的《中国统计年鉴》。数据的选择主要考虑了以下2个因素：①本文研究的是分税制改革前后地方政府投资效率情况比较，所以要选择1994年之前和之后一定长度年限内的数据，使样本数量充分满足研究需要。②目前对地方政府投资的衡量标准并不统一，大多数研究使用的是全社会固定资产投资，王立国（2009）使用的则是各年地方财政一般预算支出减去农业支出、文教科卫事业费、行政管理费和社会保障补助支出。笔者选取投资资金来源中国家预算内资金来近似地衡量地方政府投资。

对于选取的数据具体进行以下几点说明：

（1）产出Y一般用GDP来衡量，但是由于本文研究的是地方政府投资效率，所以用地区生产总值之和，即北京、天津、河北、山西、内蒙古自治区、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西壮族自治区、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区等31个省、直辖市、自治区的地区生产总值之和来表示。

（2）劳动力L用年末从业人员数来表示。

（3）产出Y（即各地区生产总值之和）和地方政府投资I分别用以1981年为基期的居民消费价格指数（CPI）进行平减。

3.3 模型处理及结果分析

本文所采用的计量分析工具是Eviews6.0。通过检验模型不存在序列相关，在1994年模型确实发生了结构性变化，引入虚拟变量D对模型进行分析，得到式（1）和式（2）。

分税制前即1994年之前，模型表达式，即式（1）：

ln GDP=-7.21+0.19ln I+0.70lnL+1.34lnGDP（-1）-0.47lnGDP（-2）（1）

s.e. = （1.851 8） （0.059 9） （0.176 8） （0.170 2） （0.189 3）

R2=0.998 9 F=3 032.869 D.W. =1.495 7

地方政府投资对GDP的拟合系数为0.19。

1994年之后模型表达式即式（2）整理为：

lnGDP=-7.12+0.04lnI+0.70lnL+1.34lnGDP（-1）-0.47lnGDP（-2）（2）

地方政府投资对GDP的拟合系数为0.04。

由此可见，分税制财政体制改革之后地方政府投资效率是降低的（改革之后地方政府投资与地区生产总值的拟合度小于改革之前的）。这一结果也与现实中地方政府只热衷于投资能提高地方GDP的项目，忽略对项目的可行性研究、实施过程的监管以及地方的整体可持续发展要求等相吻合。

4结论

由以上实证分析可以看出，分税制财政体制改革确实对地方政府投资产生了影响，并且改革之后，地方政府的投资效率是降低了的。究其原因，笔者认为可以从以下两方面进行说明。

（1）1994年的分税制财政体制改革旨在调动地方政府参与经济发展的积极性、引导地方政府从该地区实际需求的角度制定发展策略，但是，由于目前我国相应的机制、制度不够健全，导致改革的过程中伴随着出现了一些“副作用”。其中一个比较严重的问题就是，改革后地方政府的事权并没有减少，而财权却大部分掌握在中央政府手中，即地方政府实际拥有的财权和事权不匹配、地方财政压力大，在这样的情况下，地方政府不得不通过大量的投资、招商引资等措施来争取国家财政补贴以及增加地方财政收入。这样就使原本旨在激励地方政府积极发展本地经济的政策，演变成了地方政府间展开大兴土木工程以及招商引资大战的导火索，也由此出现了被大雨冲毁的公路、被卡车压倒的大桥等一系列不负责任的“豆腐渣”工程；出现了将国家级自然保护区变成了风景区、将大量的湿地和水稻田变成了城市、高速公路等对生态环境造成极大破坏的项目。这种不顾后果，以环境、资源、生态换取地方经济发展的行为必然会导致投资效率地降低。笔者认为，解决由此导致的地方政府投资效率降低的问题，要从增加投资项目的透明度、重视对项目的可行性研究、提高监管力度等几方面入手，引导地方政府不仅要重视投资的数量，更要保证投资的质量。

（2）目前我国地方政府官员政绩考核体系并不完善，几乎将考核重点都落在了地方GDP的增长上。改革开放以来最重要的行政基础之一就是中央行政和经济管理权力的下放和地方自主权的增强。行政性放权结合以经济增长为基础的政治锦标赛，赋予了地方探索改革开放有效道路的巨大空间和强大动力。但是随着经济的发展，地方政府的这种以经济增长为基础的政治锦标赛产生了一系列的扭曲性后果，对地方政府官员的政绩考核几乎只着眼于地方GDP的增长，由此便导致了地方政府纷纷想尽各种办法为增加地方GDP而投资，什么项目能带来GDP的快速增长、大幅增长，就投资什么样的项目，盲目投资的出现，必然会导致地方政府投资效率的降低，形象工程、面子工程的出现也就不难理解了。解决这一问题的根本途径还是要从改革地方政府官员政绩考核指标体系入手，引导地方政府不仅仅将发展目标放在地方的GDP增长率上，更应该从全局的角度、实用性、可持续发展的角度进行投资，使地方经济健康、有序发展。

主要参考文献

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[2]张军. 资本形成、投资效率与中国的经济增长[M]. 北京：清华大学出版社，2005.

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