论社会力量对地方法治的推动作用

崔晶晶

【摘要】“依法治国，建设社会主义法治国家”需要广大人民群众的积极响应和广泛参与。近年来，在以政府为主导的公共决策事件中，公众以越来越主动、积极的姿态参与到公共生活的实践中。本文通过分析广州番禺垃圾焚烧发电厂选址事件，探讨公众、媒体等社会力量对政府决策所产生的影响，认为社会力量对政府公共决策在客观上起到了规制公权力，保障私权利，推动了地方法治发展进程的作用。

【关键词】公众参与；公共权力；地方法治

近年来，随着改革力度的加大和社会矛盾的激化，涉及公众利益和公共安全的各种问题层出不穷，公众普遍的参与意识也开始觉醒，自觉或者不自觉地加入到公共事件的讨论中。广州番禺垃圾焚烧发电厂选址事件从其发生到现在已经有三年多的时间，在民众和媒体的质疑下，随着事态的发展，此事也逐渐成为一个全国瞩目的公共决策事件。虽然政府在公众的积极推动和媒体强大的舆论压力下，暂时取消垃圾焚烧厂选址定在大石镇会江村的决定，并最终在2012年7月10日揭盅：广州市番禺区生活垃圾综合处理厂初步确定选址为番禺大岗。但有关该事件的争议却还远远没有结束，留下了很多值得我们深思的问题。到底政府为何一改之前强硬的态度，而最终考虑公众的建议以及公众、媒体和政府这三方进行了怎样的角逐，而该事件对政府决策和地方法治的推进又有着什么样的作用和启发，这是本文将竭力探讨的问题。

番禺垃圾焚烧厂选址事件始末

2009年9月，随着广州媒体对垃圾焚烧发电厂开始连篇累牍的报道，广州市番禺区计划在大石镇会江村建设垃圾焚烧发电厂的消息，开始引起周边30万居民的强烈争议。

2009年10月30日，番禺市政园林局就垃圾焚烧发电厂项目召开了通报会，与会的专家也对垃圾焚烧的安全性和可靠性给予了一定的肯定。园林局还保证会公正、科学、严谨和全面地对本项目进行环评。但是，专家的意见和市政园林局的表态并未取得民众的信任。[1]

2009年12月20日，番禺区委书记谭应华在与丽江花园业主座谈会上表示，垃圾焚烧发电厂项目停止。至此，番禺垃圾焚烧厂选址事件也暂时告一段落。

沉寂两年多后，番禺区政府再次向公众抛出建垃圾焚烧发电厂的议题。就在2011年4月12日，番禺区政府公布了垃圾焚烧发电厂五个备选地址：东涌、榄核、沙湾、大岗和大石。

2011年8月15日，“五选一”方案又变身为“四选一”，沙湾备选点因垃圾厂选址不宜靠近水源这一迟迟未予考虑的浅显因素而被排除，剩下可供选择的厂址变成了4个——东涌、榄核、大岗和大石。[2]

时隔一年之后，广州番禺垃圾焚烧厂选址终于在2012年7月10日揭盅：广州市番禺区生活垃圾综合处理厂初步确定选址为番禺大岗，备选点为东涌镇三沙和大石会江，将于2014年底建成试运行。至此，番禺垃圾焚烧厂选址事件已经持续了三年时间，终于尘埃落定。

公众、媒体、政府之间的博弈

在番禺垃圾焚烧厂选址事件中，公众、政府等力量之间进行了持久的角逐和博弈，公众的参与、媒体的推动以及政府的应对，对事件的解决均具有关键性作用。

公众力量的表现：对生命健康权、知情权的捍卫。番禺将在大石镇会江村建立垃圾焚烧发电厂的决定，之所以会引起这么大的争议，原因之一是居民担心垃圾焚烧所产生的有毒气体会危害人们的身体健康，并有致癌的危险，而这种担心并非空穴来风，据有关报告显示，垃圾焚烧过程中所产生的二■英，具有强致癌性。为了更准确地了解垃圾焚烧对人体所产生的危害，2009年10月18日，附近的居民代表赶到白云区的太和镇李坑垃圾焚烧发电厂考察。据《中国新闻周刊》的调查显示：2005年至2009年4年间，该垃圾发电厂所在地永兴村因癌症死去的村民多达42人，是1989年至2005年15年里因癌症死亡的9名村民的将近5倍。[3]在接下来的几天，包括负责环评的华南环科所、番禺区政府都留下了业主们的足迹，这一系列的举动，无不显示出番禺公众捍卫自己生命健康权的决心和毅力。

番禺事件中，被忽视的还有公民的知情权。对于要在自己家门前建立垃圾焚烧厂，直到即将动工时番禺公众才知晓，有关部门并没有将整个垃圾焚烧发电厂项目的论证、申请、招标告知该事件的直接利益相关方：番禺居民。后来有公众主动联系媒体，提供相关素材，曝光了一连串有关事件的信息，如番禺垃圾选址程序存在缺陷、选址周围是人口密集的居住地区、垃圾焚烧背后的相关利益集团等，使得社会各界对事件有了更深刻的认识，从而也更加倾向于番禺公众的立场。此外，公众通过理性组织社会活动等手段影响解决方案的出台，如组织公众参与民意调查，与有关领导进行理性对话。在事件的整个过程中，市民始终保持理性，无任何破坏活动，也无需执法机构的介入。

媒体的舆论支持。媒体的监督，实际上也是公众的监督。在番禺垃圾焚烧发电厂选址事件中，媒体的舆论监督起到了颇为关键的作用。2009年9月24日，《新快报》刊登了一组报道《垃圾焚心：番禺建垃圾焚烧厂30万业主急红眼》，整个报道站在普通民众的立场，呼吁要尊重民意。11月24日，《南方都市报》报道会江村垃圾焚烧发电厂给予广州日立集团25年的特许经营权，估计利润将近500亿元。《南方都市报》在参与报道之后，发表了大量的报道和评论，站在正义的立场，通过过滤和梳理网络的情绪化语言，形成客观的公共舆论，支持公众的意见。[4]在番禺事件中，中央电视台的“新闻调查”和“新闻1+1”等栏目也多次报道了此事，《人民日报》等媒体也发表评论，从而使事件的影响从地方扩大至全国。

综观整个事件，公众不断利用媒体来表达民意，公众的呼声也逐渐得到媒体的共鸣和支持。媒体从最初将事件带入公众的视野，接着又积极参与事件的报道，此后不同的媒体形成立场不同的话语力量，成为公众利益的维护者。媒体、公众通过各自的传播渠道互相交换信息，形成合力，共同推动事件的发展，充分体现了媒体在推进民主进程中的潜力。

政府的积极应对。政府是番禺垃圾焚烧厂选址事件的另一个重要“当事者”。其实，从2003年着手垃圾焚烧厂的选址工作开始，番禺几十万居民基本上都被蒙在鼓里。直到2009年9月，由于报纸、网络等媒体的大量报道，公众才得以了解整个事件的进展。从最初公布建立垃圾焚烧厂的通告，声称焚烧处理是目前比较适合番禺现状的生活垃圾无害化处理方式，到聘请相关专家召开新闻发布会，可以说政府一直以来都是处于强硬和主动的地位。直到有媒体曝光政府与承建运营商存在着复杂的利益关系，番禺区区长承认建垃圾焚烧厂前未与当地居民充分沟通，存在程序缺陷，政府态度发生明显的转变。

番禺事件的解决使我们认识到，在关乎公共利益的事件中，政府、媒体和公众都成为参与的力量，相互博弈，彼此形成制衡力量。公众力量越来越强大，进而推动公共政策的理性解决；与此同时，媒体与公众形成共鸣，在公共决策的推出过程中起着举足轻重的作用；而政府不但要接受公众和媒体的监督，也要学会掌握合理的把控力度。只要尊重并维护了每一群体、每一个人的表达权利，真正将对于公民合法、合理权利的尊重与保护落实到现实规则、现实程序、现实行为的每一细节，集思广益的结果，最终的方案，必然是能够使全体公众共同受益的方案。

围绕事件的法理分析

随着“依法治国，建设社会主义法治国家”的提出，公民的参政意识也在逐渐增强，民意的表达方式多种多样，网络、报纸、电视无疑成为民众通向政治的重要渠道。而政府作为公权力的行使者，在就关系到公共利益的重大事件进行决策时，必须广泛听取公众意见。地方法治建设的主体毋庸置疑应该是一个城市或地区的人民，他们是地方法治的主要推动力量，是地方法治的建设者和评判者。[5]可见，公众参与对于地方法治发展而言，意义极为重大。

公众参与对地方法治建设的推动。首先，公众参与不但是实现公民权利的基本途径，还可以有效防止公共权力的滥用。权力不加以制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员的腐败，也可能损害公民的合法权益。有效制约公共权力，一方面需要权力体系自身的相互制衡，如国家的立法、行政、司法权力之间的相互制约；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民的制约。公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。如果公众对政治漠不关心，不参加选举、听证、申诉等，公权力就有失控的危险。其次，公众参与可以使得公共决策更加科学民主，进而维护公共利益，维护公民自身的合法权益。公众参与的结果通常就是影响公共决策和公共生活，使得决策者倾听公众意见，按照公众的意见制定相关政策，使得相关的政策变得更符合公众的利益。除此之外，公众对决策过程的积极参与，还可以及时发现和纠正政策的失误和偏差，从而使决策更加科学合理。

媒体监督对地方法治建设的推动。媒体所承担的传播信息、引导公共舆论和监督政治权力的功能，促进了公民参与立法、决策和公共治理的发展，使其在地方法治建设中也起到了不可估量的作用。如今，媒体逐渐成为政策出台中各种利益表达与融合的公共平台，是影响公共政策的重要力量。当代新闻媒体具有告知、启迪、监督三大功能，也承载着公众的巨大利益和高度期待。从新闻工作者的职业理念来说，监督权力、为民请命、捍卫社会公正从来都是一种值得追求的目标。权力的滥用必然损害社会中的某一方，一个有公信力的新闻界承载着整个社会，尤其是可能被权力侵害的弱势群体的高度关注。[6]暗箱操作容易滋生腐败，公开行政才是最好的防腐剂，而媒体信息传播的公开性，恰好能满足公众监督政府、实现政治参与的需要。

法治应以民主为基础，地方法治要推进民主，需要逐步培养人们的民主意识，提高权利观念；要鼓励公民参政议政，监督政府机关的行政行为；完善公民权利的救济途径，维护公民的合法权利；推动公共决策的科学化、民主化和制度化进程，最广泛地体现公民意志。通过地方民主的完善，逐渐推进全国民主发展的进程，这是法治的实质性要求，也是地方法治得以推动的政治性前提。

结语

番禺垃圾焚烧厂选址事件使我们认识到，政府在制定关乎公共利益的决策时，应当尊重公众的知情权、表达权、参与权和监督权，及时主动地向公众发布信息，广泛征求意见，将公众意见作为重要的决策参考。而作为公众，可以利用合法的方式和渠道来表达自己的诉求，进而与政府取得良好的沟通效果，共同推动社会的和谐进步。因此，政府部门和公众的互相尊重才是社会稳步前进的根本前提，在此基础上相互信任、平等对话，才能有效推进法治社会的进程。而社会力量对政府公共决策所起到的导向作用，既防止了公共权力的不当扩张和滥用，又防止了私权利的不当履行，避免了其遭受损害，客观上起到了规制公权力，保障私权利，进而推动地方法治发展的作用。

参考文献：

[1]李立志，赖伟行.广州番禺区承诺垃圾焚烧厂不通过环评不动工[N].广州日报，2009-10-31.

[2]郑志成，王笠舟.番禺垃圾焚烧厂选址：一场没有硝烟的民意博弈战[N].南方都市报，2011-10-17.

[3]刘刚，周华蕾.广州数百人排队领信访号码反对建垃圾焚烧场[N].中国新闻周刊，2009-11-26.

[4]胡丹.“公共议题”参与主体的互动传播——析“番禺垃圾焚烧厂选址事件”[J].新闻与传播研究，2010（5）.

[5]朱未易.地方法治建设的法理与实证研究[M].南京：东南大学出版社，2010：2.

[6]贾西津.中国公民参与案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008：243.

（作者为暨南大学法学院2010级硕士生）

编校：张红玲