“省直管县”财政体制下县、区级政府间财力增长的均衡性研究

李元

摘 要：以湖北省孝感市为例，通过对该市2003—2010年的数据进行定性分析，发现该市在“省直管县”财政体制改革后，地级市、市辖区与县级政府间财力状况呈现出总体增长较快，但增长缺乏均衡性的特点。因此，在“省直管县”财政体制下，注重县域经济发展，促进县级政府财力增长的同时，应适时推出配套改革措施，强调市辖区与各县级政府间财力增长的均衡性。

关键词：“省直管县”；财政体制；地方财政；财力增长

中图分类号：F81文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）28—0012—04

引言

省直管县①财政体制改革，即在“省—市—县”三级行政管理体制的基础上，将财政管理体制从行政管理体制中分离出来，实行“省—县”二级财政管理体制，而行政管理体制仍然为“省—市—县”三级。在经历了多年局部改革探索的基础上，财政部（2009）要求加速省直管县财政改革的进程，力争2012年底前，全国除少数民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。这表明省直管县财政改革存在较大的优越性，有利于促进县域经济发展，缓解县级政府财政困难的现状。然而，在改革的进程中，省、市、县各级政府都凸显出一系列新问题。其中，如何促进市辖区与县级政府间财力均衡性增长，是一个联系省、市、县三级政府财政与行政管理体制的问题。

一、省直管县财政体制的内容与已有研究成果

省直管县财政体制的内容，目前主要有浙江模式、湖北模式、广东模式等三种。其中湖北省自2004年起改革原来省管市、市管县的财政管理体制，在全省对原实行省管的武汉市、孝感市等17个单位继续实行省直接管理（含所辖区），对原实行省管市、市管县财政管理体制的52个县（不含恩施自治州所辖的8个县）实行省直管县财政管理体制。其基本框架包含预算管理体制、各项转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还、省以下一般性转移支付制度等六个方面的内容。

针对省直管县财政体制改革，毛捷、赵静（2012）利用中国2000—2007年县级数据，通过普通最小二乘法模型（OLS）和双重差分法模型（DID，difference—in—differences）实证分析认为：省直管县财政体制改革促进了县级地区的经济和财力增长，但促进效应的程度存在地区差异。傅光明（2006）通过比较浙江模式、湖北模式和广东模式，总结了省直管县财政体制的内容，认为改革具有促进了县域经济的发展等积极作用，但同时也存在扩大的管理幅度增加了省级财政的压力等方面的问题。杨志勇（2009）从分析省直管县财政管理体制改革的合理定位和动力机制出发，认为要想从根本上改变公共服务的基本状况，必须以进行相应的行政管理体制改革与行政区划调整作为配套条件，重构政府间财政关系，重建分税制财政体制。王磊（2009）认为省直管县财政体制改革是对既得利益调整，省直管县财政体制改革短期内会增加省级行政运行成本，同时由于财政收入的目标及考核问题使市财政进退两难，县级财政方面则表现为部分地方财政性资金管理缺位等。周波（2010）通过分析现行“市管县”财政体制的弊端，认为导致县域经济发展滞后、县乡财政困难、行政管理效率低下的原因在于政府间财力与事权相背离，推进省直管县财政体制改革的主线应该是使政府间财力与事权相匹配。

然而，省直管县财政体制改革作为一个热点议题，以上研究尚不全面。缺乏对省直管县财政体制下县、区级政府间财力增长的均衡性的研究。本文便选择了以湖北省孝感市②为例进行研究。希望以具体县、区为研究对象，分析出省直管县财政体制在均衡县、区级政府间财力增长速度方面存在的问题，同时提出相关财税政策建议。

二、数据分析

在统计学上，人均一般预算收入属于衡量地方财力的质量指标。对各县、区级政府间人均一般预算收入增长均衡性的分析，主要包括三个方面的对比分析：一是分析县与县之间财力增长的差别，二是分析县与区之间财力增长的差别，三是分析各县、区与地级市整体水平之间的差别。在分析县与县、县与区之间财力增长的差别时，本文采用人均一般预算收入的同比增长速度和环比增长速度两个绝对指标作为分析工具进行。而在分析各县、区与地级市整体水平之间的差别时，本文以各县、区级政府的财力同比增长速度与地级市整体水平的差值这一相对指标作为分析工具进行分析。

在统计分析过程中，为消除价格因素的影响，本文对所运用的数据均以2003年为基期，运用GDP平减指数进行了价格平减。同时，在计算各地区人均一般预算收入同比增长速度时，均以2003年为基数期计算。而同比相对增长速度为各地区历年人均一般预算收入同比于2003年的同比增长速度与孝感市整体历年同比于2003年的同比增长速度之间的差额，即市辖区和各县级地区的同比增长速度减去孝感市的同比增长速度的差值。

（一）曲线拟合模型分析

对各地区历年人均一般预算收入同比增长速度进行曲线拟合得出结果（如表1所示）。由表1中的R方、F值和Sig值可知，各曲线均在1%的显著水平上呈现为二次曲线，二次曲线的表达式如下：

二次函数：Yn=bn0+bn1X+bn2X2（1≤X≤7）

一阶导数：Y′n=bn1+2bn2X （1≤X≤7）

二阶导数：Y″n=2bn2

其中Yn表示第n个地区各年的人均一般预算收入同比增长速度，X表示省直管县财政体制实施的年数。由于本文不是预测未来年份的人均一般预算收入同比增长速度，而是对2004—2010年的时间范围内人均一般数算收入同比增长速度规律的分析，因而X的取值范围为[1，7]。将各参数的拟合值依次代入以上函数，令一阶导数等于0，可计算出各二次曲线的驻点如表1最后一列所示。

由曲线拟合结果可知：（1）各二次曲线在所给区间均具有二阶导数，且二阶导数均大于0，说明各二次曲线均为向上凹的曲线，同时各二次函数的驻点均小于2，说明从2006年起各地区人均一般预算收入同比增长速度均呈现为加速递增状态，表明省直管县财政体制能够很好的促进各地区财力增长；（2）从各曲线的二阶导数的具体数值来看，只有贫困县和市辖区的二阶导数大于孝感市整体水平，而普通县的二阶导数均小于孝感市整体水平，说明省直管县财政体制对促进市辖区和贫困县地区的财力增长的作用大于对普通县的激励作用。同时由于市辖区同比增速的一阶导数在X=1时就明显大于其他地区，使得市辖区的同比增速一直大于其他地区，表现出较大的相对优势；（3）各二次曲线的一阶导数均与省直管县财政体制实施的年数正向线性相关，且部分地区二次曲线的驻点小于2，表明各地区的同比增速在改革初期增长缓慢或出现了负增长，说明各地区普遍存在一个改革的适应过程。而从2006年起，各一阶导数均明显大于0，说明随着改革的深入，各地区均能很好的适应改革并实现人均一般预算收入的高速增长。

（二）环比增长速度分析

将各地区历年人均一般预算收入环比增长速度绘制成折线图（如图1所示）：

上页图1表明：（1）各地区人均一般预算收入环比增长速度总体呈现上升趋势，但在改革初期的2004—2005年各地区环比增速差异明显，改革初期表现为市辖区和经济水平相对较强的县级地区环比增长速度较快，而贫困县则不能很快适应省直管县财政体制；（2）在2006—2007年各地区环比增速基本趋同，而2008—2009年又出现较大差异，到2010年再次恢复到相近的环比增速，而且2008—2009年期间贫困县的环比增速远远高于其他地区，说明在省直管县财政体制下，省政府依然能够很好的协调各地区的环比财力增长速度，尤其能够较好地保证贫困县地区的财力增长较少受宏观经济水平波动的影响；（3）以2008年全球金融危机为分界点来看，贫困县财力的环比增速变化情况与其他地区相比存在滞后一期的状况。这说明贫困县财力增长主要依靠国家扶助的现象确实存在。

（三）同比相对增长速度分析

将各地区历年人均一般预算收入同比相对增长速度绘成折线图（如图2所示）：

图2表明：（1）仅有一条折线始终处于横轴上方，且该折线表示的是市辖区的人的相对增长速度，表明该市人均一般预算收入水平的同比增长速度一直以来就呈现出一高多低的不均衡现象，说明省直管县财政体制下，市辖区的财力增长速度始终占据相对优势；（2）各县级地区的人均一般预算收入同比相对增长速度均较低且均处于相对近似的水平，但2008年之后，贫困县的同比相对增长速度较其他县有明显的提高，表明2009年以来贫困县的财力增长速度得到了有效的提高，说明省直管县财政体制下，长期内强区和弱县的财力增长速度能够得到较大的提高，但普通县的财力增长速度容易被忽视。

结论与政策建议

（一）结论

省直管县财政体制能够有效促进市辖区与各县级政府的财力增长，但市辖区与各县级政府间财力增长缺乏均衡性，具体表现在以下三个方面：

1.市辖区优势明显。首先，从人均一般预算收入的绝对量来看，在改革的初期孝南区作为市辖区与作为县级市的应城市人均一般预算收入相当，而随着改革的深入，孝南区人均一般预算收入明显超过应城市及其他地区，高居县、区级政府首位；其次，从人均一般预算收入的增长速度来看，孝南区财力环比增长速度在改革初期便占据较大优势，随后环比增速与其他地区相当，导致其同比增速一直处于领先地位，人均财力与其他地区的差距逐年拉大。说明省直管县财政体制改革一方面解开了其他地区对市辖区的束缚，市辖区能够更好的发挥行政优势来增加本地区财力，另一方面也削弱了市辖区对其他地区的拉动作用，导致各地区人均财力水平虽然同时增长但增长速度存在较大差距，县、区级政府间财力差距逐年扩大的局面。

2.贫困县增长较快。在省直管县财政体制下，虽然从人均一般预算收入的绝对水平来看，孝昌县和大悟县作为贫困县，其人均一般预算收入始终处于相对较低的水平，但从人均一般预算收入的增长速度来看，贫困县的财力增长速度则具有相对优势。纵然在改革初期，贫困县人均一般预算收入的环比增速较低，但随着改革的深入，其增速迅速超过普通县处于领先地位，最终使得贫困县人均一般预算收入的同比增速超过普通县，与孝感市的整体水平相当。这说明在改革的过程中贫困县存在一个适应过程，并且能够迅速地适应改革。对此，本文认为一种可能的原因是：改革使得对贫困县的扶助机制，由最初的省、市两级政府的扶助变为只有省级政府的扶助，导致对贫困县的扶助力度减弱，而随着改革的深入，省级政府加大了对贫困县的扶助力度。同时，以2008年全球金融危机为分界点来看，贫困县财力的环比增速变化情况与其他地区相比存在滞后一期的状况。这说明贫困县财力增长主要依靠国家扶助的现象确实存在。

3.普通县增长乏力。省直管县财政体制改革的主要目的之一在于促进县级地区财力增长。本研究发现，改革确实促进了县级地区财力增长，但其增长速度相对其他地区仍然较慢，尤其与市辖区存在较大差距。这说明，省直管县财政体制下，普通县确实能够更好地发挥自主性，充分发挥本地区的财政创造能力，但可能与市辖区相比存在行政劣势，又不能得到像贫困县那样的国家扶助，导致对普通县的激励不够，最终表现为普通县财力增长乏力。

综合来看，省直管县财政体制下，市辖区与各县级政府间财力增长的非均衡性，主要表现为市辖区优势明显与普通县增长乏力之间的非均衡性。

（二）政策建议

省直管县财政体制下，为更好地促进各县、区级政府间财力均衡增长，本文重点提出以下三点建议：

1.坚定信念继续推广省直管县财政体制改革。省直管县财政体制确实能够有效促进县级地区的财力增长，应当坚定信念继续在全国除少数民族自治区范围内大力推广省直管县财政体制改革。但应注意，在改革初期一定要处理好对贫困县扶助机制的转变。改革使得对贫困县的扶助，由省、市两级的扶助转变为只有省级的扶助，此时，从改革初期就应加强对贫困县的扶助力度，尽量避免或缩短贫困县对改革的适应期，更好地促进贫困县财力的长期平稳增长。

2.适时推出行政的省直管县改革。各省份在大力推广省直管县财政体制改革的同时，应当试点并适时推广行政的省直管县改革，争取实现全面的省直管县改革。通过湖北省孝感市的例子已经证明，市辖区相对于普通县，由于具有行政优势，导致市辖区与普通县在人均一般预算收入的绝对量和同比增长速度方面产生了逐年扩大的差异。为了在促进各地区财力增长的同时，更好地保证各地区财力增长的均衡性，各省份应当尽早推广行政的省直管县改革，以在更公平的环境下，激励普通县更好地发展本地区经济，促进本地区财力的快速增长，避免导致各地区之间财力差距过大。

3.完善转移支付制度，加强对贫困县的扶助力度。省直管县财政体制下，贫困县地区的财力增长速度明显高于普通县，省直管县财政体制改革为贫困县脱贫提供了良好的制度基础，但贫困县地区的财力增长仍然主要依靠国家的扶助，为了更好地促进贫困县早日脱贫，省级政府应进一步加强对贫困县的扶助力度。同时，由于省直管县财政体制下，市辖区财力增长优势明显，此时，应适当加大市辖区对贫困县的转移支付力度，或者直接建立地级市范围内市辖区对贫困县的一对一或一对多的扶助机制，以促进局部各地区间财力的均衡增长。

参考文献：

[1]毛捷，赵静.“省直管县”财政改革促进县域经济发展的实证分析[J].财政研究，2012，（1）：38—41.

[2]傅光明.论省直管县财政体制[J].经济研究参考，2006，（33）：29—33.

[3]杨志勇.省直管县财政体制改革研究从财政的省直管县到重建政府间财政关系[J].财贸经济2009，（11）：36—41.

[4]王磊.推行省直管县（市）财政体制改革的问题与对策[J].财政研究，2009，（10）：21—14.

[5]周波.“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题[J].财政研究，2010，（3）：49—52.[责任编辑 吴高君]