房地产市场化改革探析

2012-04-29马庆斌钮晨琳

中国市场 2012年29期

马庆斌钮晨琳

摘要：未来我国城镇化住房需求将继续保持快速上升趋势，房地产的健康发展对于经济的健康发展具有重要作用。本文在分析房地产现存问题的基础上，指出政府调控不能从根本上解决问题，从长期战略来看，应采取市场化战略，发挥市场在资源配置中的基础性作用，确保房地产市场健康发展。

关键词：房地产市场；市场化改革；房地产调控

中图分类号：F293.3；F224

从长期需求来看，伴随着城市化进程的加快推进、城镇人口的增加和居民收入水平的提高，未来我国城镇住房需求将继续保持快速上升趋势，其中80%的家庭住房需求有赖于商品房解决；与此同时，人口流动性的提高也带动公共和私人租赁房市场比重大大上升。在此背景下，必须坚持市场配置为主、政府调节为辅，确保房地产市场健康发展。

一、我国房地产市场现存的深层次问题

经验证明，市场资源配置的效率主要取决于两个因素：统一市场的建立和公正、平等、自由的市场竞争。虽然近年来我国城乡房地产市场各有发展和完善，但在体制上仍存在与上述两项相背离的症结，造成城乡房地产市场仍存在严重的矛盾和隐患。

（一）频繁、缺乏稳定性的房地产调控政策可能抑制正常的消费需求

首先，应该认识到房价上涨的总体趋势具有其合理性。

1998年房改取消福利分房，而住房保障体制建设缓慢，使得住宅需求集中转向市场。同时，20世纪80年代的“婴儿潮”逐步进入工作和家庭组建阶段，加之传统的对家庭住宅的观念以及国内二级房屋租赁市场的不健全，“80”后的住宅需求近年来集中爆发。①

有研究综合城镇新增人口住宅增量需求、城镇住宅改善需求、城镇住宅折旧需求等要素保守估计，城镇住宅仅满足“刚性”和“改善性”需求年均增长率就应达到5%～7%，而过去10年来城市新建住宅仅相当于存量的4%～5%②，加之住房供应的“结构性短缺”，还有相当一部分城市中、低收入者和新增人口有旺盛的购房需求。

但是近年来过度频繁反复、缺乏一致性和统一性的政策调控使得很多当期真实需求转化为观望状态，造成市场的畸形。此外，从市场经验来看，有经济实力的家庭或个人选择房地产作为保值、投资工具也具备合理性。综合以上两点，政策在打击“投机”时必然会殃及居民对住房正常的消费和投资需求，不利于房地产业在扩大内需、改善人民群众居住条件、推动国民经济稳定增长等长期发展方面发挥积极作用。

（二）城镇保障性住房建设相对落后

近年来，在政府的重视和推进下，保障性住房建设取得了较大进展，但也存在一些问题。

第一，保障房总量不足且总量目标与区域结构存在不匹配。尽管2011年中央下达1000万套城镇保障性住房和棚户区改造的任务指标，并计划在“十二五”期间将这一数字提高到3600万套，使得全国保障性住房覆盖面达到20%，但截至2010年底，我国仍有2000多户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，设施简陋，其中1000多万户居住在棚户区中。与此同时，每年1500多万的城镇新增人口使得新就业职工和常住外来人口的住房困难问题也很突出。③

除此之外，建设目标在自上而下执行过程中与实际需求可能存在不匹配。以浙江为例，作为人口流动大省，整个建设规模却只有10万套。

第二，保障房质量有待提高。一方面，现有很多地区保障性住房项目选在离市中心较远地区，配套基础设施落后，建设后迟迟不能入住，或入住后生活很不方面。另一方面，部分地区的保障性住房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别严重的还使用不合格建筑材料，存在质量安全隐患。

第三，保障房运营管理机制存在不足。首先，保障性住房类型设置过于复杂，导致保障资源分散，与“保障最困难群体‘基本需求”的核心目标有所偏离，很多保障资源仍然被用在帮助已经解决衣食住行的群体购买经济适用房和限价商品房等方面。

其次，家庭和个人住房、收入以及金融基础信息不足，核定有一定难度，部分地区出现骗租、骗购情况。同时退出机制不完善，不能反映家庭收入的动态变化，引发群众意见。

第四，保障房建设筹资征地压力大。随着保障性住房建设任务逐年增加，地方面临的资金筹措和征地拆迁压力也大幅度加大：中西部地区资金压力更大些，有些地区则是未能及时完成征地拆迁，拉长了建设周期。

（三）城乡土地管理二元分割体制造成“接合部”发展困境和小产权房的长期存在

长期以来，我国在土地管理上实行城乡二元分割制度：农村土地属农村集体所有，城市土地属国家所有，城乡土地所有权及使用权不可自由交换，农村集体土地必须先经国家相关部门征用才可以拍卖批租形式进入市场，使得城乡土地市场、土地价格和土地规划管理均呈现割裂状态。

由于农村土地所有者并不拥有完整土地产权，根据我国现行土地管理法，不经政府的城乡间土地交易均属“越权交易”，不受法律保护。但是以政府为主导的发展资源配置往往倾向大城市或中心城区，在城郊、城乡结合部、行政区划交界处往往治理缺失，治安、卫生环境、基础设施建设混乱，也是土地“越权交易”现象频繁且屡禁不止的地区。

小产权房就是这一问题的典型代表。按照国土资源部2010年的统计，国内小产权房的面积达66亿亩，相当于10年来的房地产开发总量。④国土资源部同期发布重点清理小产权房的公告，希望在城市化进程进一步加速前对小产权房加以遏制。

但是应该注意的是，小产权房问题的难度在于它并非单纯的违法建筑或违法转让问题，而是历史问题和现行制度缺陷的产物：城乡土地所有制差异使得农民无法平等分享国民经济发展和城市化带来的土地增值收益，出现“同地不同价”现象；城市现有住房供应结构不能满足中低收入群体购买力和购房需求（供给增速与需求增速存在约1～2个百分点的缺口⑤）。加之保障房、经济适用房制度设计和建设尚不完善，这部分“刚性”住房需求只能由“小产权房”“城中村”满足。不认识到这一市场形成的基础，武断地取缔反而会造成新的社会问题。

二、房地产制度的市场化战略

依法治市是政府的长期基本职责，但“救市”只能是应对极端情况的短期行为，从长期战略来看，还应发挥市场在资源配置中的基础性作用。

针对上文中提到的当前我国城乡房地产市场发展面临的问题，本文认为应从进一步深化市场化改革角度进行以下几个方面的突破。

（一）厘清保障性住房建设及分配中政府与市场的关系

必须厘清保障房建设过程中的政府与市场的关系。商品房是一种市场行为，而保障房更多的是一种计划行为。国际经验显示，保障房建设不能简单依靠政府财政，否则政府的财政包袱将无法承受；但是也不能完全推给市场（比如，美国的次贷危机就是典型的负面案例），需要在两者之间建立一个比较稳妥的界限。在保障性住房建设过程中，从资金筹集，到位置选择以及建设和分配等各个环节，不能完全靠政府来规划和建设，而是要进行充分的市场调研，尤其是购买和租赁意愿、需求的空间分布等。

（二）破除城乡二元分割土地管理体制，打通城乡土地流通市场

将农村土地流转机制扩展到城乡之间，让市场对城乡用地结构进行合理化配置。实现这一目标的政策基础是明确农村土地产权。对于城乡居民而言，土地使用权能在性质上应该是一致的⑥，都应具备进入市场进行租赁、买卖、抵押权限。在美国，如果某块农地发展权受限（比如保护耕地目标），即由国家购买其发展权并根据市场价格给予补偿。因此，应打破城乡二元土地管理制度，保障城乡统一的所有权、使用权、转让权等，使城乡居民享有同等的土地权益和义务，实现“同地同权”。特别是对于向城市流动的农民土地，应在经济上保证其财产权利。从城乡一体化较为成功的地区经验来看，明晰产权、清理闲置土地都是规范市场秩序的起点和基础。⑦

在明确产权的基础上，建立城乡统一的土地经营使用权交易场所，保证信息的通畅、公开、公正并及时反映市场行情，同时加快相应的规范市场交易行为和监测市场运行秩序的第三方中介、审计机构的建设。

（三）房地产政策实行“双轨制”

在认可房地产作为投资工具合法性的基础上区分房地产与住房的区别，前者为商品属性，后者为社会属性。

第一，发挥政府调控在促进商品房市场多层次供应方面的作用。在商品房领域，鼓励并规范多元的市场产品供应，满足不同收入群体的“刚性”住房需求和“改善性”住房需求。

考虑到未来我国居民住房需求长期看涨的总体形势，政府调控作用主要体现在市场监管方面，包括一方面保证市场上的住房供应量，防止地产商利用垄断地位人为推高、炒作房地产价格；另一方面监控房地产市场户型供应结构符合我国的人口收入结构，增加中小户型供应量，从而保证不同收入水平的家庭能够通过市场购买到与其消费水平相符的户型。

而对于“小产权房”“城中村”等社会转型期必然产物，也不应盲目取缔，可考虑将“小产权房”与保障性住房建设结合起来，纳入社区治安管理体系并提高配套基础设施。这样一来，既可以保护、服务中低收入者权益，又可以加快保障房体系建设进程，并给“小产权房”提供了一个合法的市场出口。

第二，明确保障性住房概念界定：未来以租赁为主要方向。在保障房建设方面，首先要对保障房有一个清晰的界定，将经济适用房和限价房划出这一领域，从而避免保障范围泛化，消除商品和保障房的交叉重叠区域，集中力量解决困难群体的住房问题。此外，还要对保障性住房受益群体有一个界定，改变建设目标以户籍人口为标准的测量方法，改为以城镇常住人口核定。

其次，考虑到房屋租赁具备更强的流动性并有益于推出机制的设立，保障性住房应重点发展廉租房和公租房，前者主要给予财政和金融政策支持，后者可进行市场化运作。公租房主要服务于城镇中低收入家庭、夹心层（如高校毕业生、进城务工人员），可在建设完善中逐步取代现有“小产权房”、“城中村”角色；廉租房主要服务于城镇困难群体，如低保老人等。

大力发展保障性住房的租赁市场将更有助于保障公平和促进保障性住房的循环利用，有利于鼓励中低收入群体通过努力不断改善居住条件。

（四）加快实施房地产税和推进配套机制建设

房地产税作为一项抑制房价过快上涨的市場性机制，在成熟房地产市场国家实践中发挥了非常积极的作用：在欧美，房屋产权所有人必须每年缴纳1%～3%不等的房产税，且房产税计算以房产的市值计算，即随着房价上涨，房产税也将上涨。

与此同时，欧美的房地产属于消费品而非投资品，计入CPI计算，一旦房价上涨将CPI推至5%，政府即可以恶性通胀为由进行强制干预。

在征收高额房地产税的同时，欧美政府还大量提供类型丰富且租金稳定的住房，使大多数居民、家庭不必购房也能解决长期稳定居住需求。⑧

目前我国在上海、重庆设立了房产税征收试点，在未来向更大范围的推广过程中应该注意以下几个问题。

一是如2012年政府报告中所提到的“加快建设城镇住房信息系统”，实现40个重点城市个人住房信息系统与住建部的联网，保证房产税征收的有效性、及时性、规范化。

二是征收标准的设计应该以抑制投机、投资为主，保证普通居民的居住需求，不给普通群众增加负担。

三是考虑到产权和复杂的历史遗留问题，房产税征收可从增量住房开始推广，以减少改革阻力，在制度发展完善健全后，再尝试触及存量住房。

四是借鉴欧美等房地产发达市场国家经验，在保障性住房建设方面必须进行配套管理，形成政策合力，如目前重庆实施的将房产税所得直接全部应用于保障房建设。

（五）规范完善房地产金融发展

未来房地产行业发展必然向更依赖市场基础配置作用的方向发展，这对于配套的房地产金融市场进一步发挥融资和监管作用，也提出更高要求。近年来房地产市场的繁荣，使得房地产开发和个人住房消费信贷增量出现了大幅增长，但总体来说，我国的房地产金融市场发展还存在明显滞后，主要表现在：房地产融资渠道单一、房地产金融市场结构和产品供应单一、房地产金融市场的监管机制缺位，需要着力进行改革。

第一，拓展房地产资金来源。从国际经验来看，房地产开发的资金来源主要包含三个部分：银行贷款、公募资金、私募资金各占1/3，而在我国则主要依靠银行贷款间接融资这种方式，私募非常少。由此导致房地产投资的市场风险和融资信用风险高度集中于商业银行。

未来应借鉴国际经验，进一步拓展房地产开发的融资渠道，鼓励自主，让房地产业自己承担投资风险，从而有效隔离房地产风险和银行风险，促进房地产行业的健康发展。⑨

第二，地产证券化。鼓励地产由物权转化为资本市场上的有价证券，然后进入交易市场。在这一过程中，每个步骤都可以由专业、富有经验的组织机构完成，以而大大提高信息的透明性、降低信息不对称，有利于房地产市场的规范化建设和实现公共监督。

证券化能够使流通性较差的地产经过组合产生稳定的现金流收益，给城乡居民更灵活的交易和投资选择，符合城乡、地域人口流动性增强的需求。美国和欧洲长期以来分别形成了以房地产信托基金和抵押贷款为主的模式以及以房地产公司股票和房地产受益凭证为主的模式。⑩

当然，地产证券化必须建立在完善的金融市场体系之上，并置于有效的监管调控之下，防止泡沫出现。

第三，建立政策性金融房地产制度。建立政策性房地产金融渠道主要是为服务普通居民的基本住房需要，在市场自然运行之外保证民生稳定。制度设计应包括建立专门政策性金融机构进行相关政策制定和监管、为居民提高首套住房的信贷支持、为中低收入阶层提供按揭担保以及上文提到的在房地产税征收背景下提供补贴和扶持等。

（六）积极推行就地城镇化

部分地区房价过热同时反映了我国区域发展不平衡、人口分布过度集中于少数一线城市的基本国情。为了从长期角度改善城市居住质量，应着手从根本上解决城乡发展、区域发展不平衡的问题。

这就要求打破城乡、地区分割的城市发展思路，发挥市场对城市化资源配置的基础性作用，而不是以行政力量为中心城区集中配置资源。对于城市化的理解应该突破简单的高楼大厦、宽马路立交桥、大广场等符号和农村人口“进入”城市的死板概念，而是应该按照城市宜居生活标准对现有人口布局进行用地结构合理化调整和配套基础设施建设，促进城乡融合和平稳过渡。

这些举措将有利于建立统一、多层次的房地产市场，有利于解决“小产权房”、“城中村”问题，缓解由此造成的一系列社会矛盾。

三、总结

在未来可预见的一段时间里，我国的居民住房需求将随着国民经济整体前进趋势继续稳定扩大。以此为出发点，需要发挥市场的基础配置作用来解决大多数群体的住房需求。政府在保障民生、抑制房地产投机等方面有所作为，同样应该采用更具市场特性的手段，如征收房地产税。在当前我国房地产市场尚不健全的背景下，政府应致力于更有效的制度和更公正、公平的市场环境的搭建，由此才能逐步转换角色，释放市场潜力。

注释：

① 《限价一周年房地产进入精确调控阶段》，李木子，《证券日报》，2012年3月7日。

②《2003年以来房地产市场宏观调控政策研究》，“2011－2012年度REICO专题”，程岳荣。

③《保障房建设存在三大问题》，孙乾、孙雪梅，《京华时报》，2011年10月26日。

④ 《“小产权”中的大問题——小产权房及其相关问题研究》，丁雪，《中国经贸》，2010年第10期。

⑤ 同2。

⑥ 《城乡统一土地市场制度创新及政策建议》，张合林、郝寿义，《中国软科学》，2007年第2期。

⑦ 同9。

⑧ 《欧美房产税是房价平衡器》，finance.eastmoney.com/news/1359,20120416200933190.html。

⑨《住建部秦虹：控制房价上涨的政策目标要长期坚持》，搜狐焦点，2012年3月27日。

⑩《从国外房地产融资模式看我国房地产金融证券化》，巫文勇，《世纪桥》，2005年第3期。

! 《城市化模式转变：从城乡分割到城乡统筹——对城市化与“三农”关系的思考》，盛广耀，《城市》，2005年6月。