大学治理成本的生成与控制

罗泽意

摘 要：大学治理成本是构建和运行大学治理结构必须重视的问题。在中国当前的现实情境之中，大学治理的成本包括大学治理结构本身运行的固有成本和制度变迁成本两大部分，具体包括大学治理结构多元特性引发的成本、第一类委托代理成本、第二类委托代理成本、投机主义成本以及制度创新引发的摩擦成本。依据大学治理的效率原则、长期收益原则和尊重所有的利益相关者权益原则，对大学治理结构进行非封闭性构建可以有效的降低大学治理成本。

关键词：大学治理；成本；控制

一、研究的缘起

大学治理是近几年来教育管理研究领域最热门的词语之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》更是明确提出建设大学治理结构。在近几年乃至今后的相当一段时间之内，构建什么样的大学治理结构和如何构建大学治理结构将是教育主管部门和大学所面临的现实问题。前大学治理阶段的制度安排在大学外部大多权力归属于政府教育行政部门，在大学内部则权力多归于科层管理体系，带有行政性与垄断性。一方面目前的大学管理制度满足不了大学发展的现实需求，另一方面却因为庞大的负向制度剩余，同样需要支付制度租金，甚至产生盈余的管理动机，衍生了相当制度寻租的空间。而现代大学则需要超脱于公立与私立的两分，而成为第三部门。大学治理结构构建的因由就是现在的大学管理制度满足不了现代大学的需求。

大学治理脱胎于公司治理。在公司治理这个大学治理胎盘的研究中，治理成本已经不是一个新的学术语汇。而目前在对大学治理的研究中，治理成本问题却很少有人做深入的探究。治理成本问题恰恰是构建大学治理结构不能回避的一个重要话题。虽然构建大学治理结构已经在学术界和教育行政部门取得了广泛的一致，但是在大学治理结构的构建过程中如何控制大学治理结构的构建成本则是一个不容忽视和回避的问题。构建大学治理结构的目标是理想的，但如果不加考虑大学治理结构的成本和控制，最后结果则有可能偏离目标甚远，甚至以失败告终。

在中国的现实情境之下，大学治理结构的构建还是一个制度变迁问题。制度变迁的诱致因素在于制度主体期望获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”就是“外部利润”，是一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润。[1]只有这种预期的“潜在利润”超过变迁成本之时，制度变迁才有可能得以实现。本文拟从制度经济学和信息经济学的视角探讨大学治理成本的生成机理及其控制路径，为大学治理结构的建设提供参考。

二、大学治理成本的界定

目前为止，学术界尚无对大学治理成本的明确定义，也无对大学治理成本内涵外延的描述。对于“治理成本”的研究大多见于公司治理成本的研究文献，也有少量见于对政府治理、公共治理研究的文献之中。国内较早提出治理成本概念的是李维安和武立东。①由于治理结构本身也可视之为一种制度，所以与“治理成本”比较相近的一个概念则是“制度成本”。“制度成本”是随着新制度政治学、新制度社会学的兴起，使得经济学中“交易成本”概念在这两个学科的研究中逐步体现出其局限性而得以提出的一个概念。汪丁丁、李建德、张旭昆、杨光斌等人在具体的研究中对“制度成本”进行了定义。②

参照现有的基于公司治理、政府治理所提出的治理成本概念，以及“制度成本”的定义，笔者认为，大学治理成本是指大学治理结构建立和实施所付出的所有代价，至少可以包含制度经济学视域中的制度变迁产生的成本和信息经济学视域中的大学治理固有成本两大部分。

（一）制度变迁产生的成本

在制度经济学语境和中国的现实命题中，建设大学治理结构是一种由前大学治理制度向大学治理制度过渡的制度变迁过程。制度存在的意义在于规范组织和人的行为，降低交易费用，减少组织内外部的不确定性。大学治理结构存在的意义则在于规范取得自主权后的大学之行为，降低大学内外部的不确定性，减少大学组织运行成本，并通过增加利益相关者的参与度而获得外部行动者的资源支持。制度变迁的成本主要由制度摩擦成本和投机成本构成。由于制度变迁过程本身也是一个利益调整和再分配的过程[2]，所以在由前大学治理制度向大学治理制度变迁的过程必然造成或大或小的利益冲突。原有的权力控制者和既得利益者不会把既有权力和利益拱手相让，必然对大学治理结构抱以一种抵抗的心态，产生抵抗行为。即便是最后双方达成一定的妥协，也会造成一定的妥协成本。这势必和大学治理结构中需要获得权力的治理主体产生利益冲突。而大学管理制度变迁中的这些利益冲突必然造成一定的利益损失，即摩擦成本，或者叫做制度创立成本。此外，制度变迁成本还包括机会成本。新制度生成后的机会成本因旧制度利益获得者在新制度推进过程中的地位和作用而变异为向新制度寻租的成本。[3]也可称之为投机主义成本。

（二）大学治理固有成本

任何制度的实施都有不可避免的成本。大学治理固有成本是指维持大学治理有效运作而发生的成本，主要包括大学治理的组织结构本身发生的成本以及大学治理活动的组织协调成本。从制度生命周期的角度看，大学治理结构作为一种制度，本身为了达到既定的目标，其制定、执行、评价都需要一定的资源投入，这一部分资源投入可称之为制度的固定成本。因而，制度的固定成本可分为制定成本、执行成本、评价成本以及制度偏离原定目标的成本（也可称之为失败成本）。从信息经济学的视角看，大学治理要解决的是两个问题，一个是治理主体与管理人员的代理问题，另一个是作为强势治理主体的政府同其他弱势治理主体之间的利益冲突问题。第二类代理成本主要指大学治理控制性治理主体与其他分散治理主体之间的利益冲突或代理问题造成的成本。其本质仍然是由于治理主体之间的信息非对称引起的。按照信息经济学对委托人与代理人的划分标准，作为信息知情者的控制性治理主体成为代理人而分散的治理主体则成为委托人。对应于这两个问题，大学治理的固有成本则主要是委托代理成本，代理成本主要是委托方决策之后为了保证代理方按决策方案执行所要付出的成本，主要包括第一类委托代理成本和第二类委托代理成本。第一类委托代理成本是指大学治理主体同管理者之间委托代理所产生的成本。因为作为委托人的治理主体同作为代理人的管理者之间总是存在着信息不对称。第二类委托代理成本是强势的治理主体为了实现自己的利益的“隧道行为”，侵害弱势治理主体的利益，从而使得整个大学利益受损。同样，强势治理主体和弱势治理主体之间也存在着信息不对称。此外，还有一点必须要指出的是，大学治理固有成本还包含一块十分重要的部分，那就是决策成本。决策成本主要是由决策目标不一致所引发的成本和缺乏决策信息所引发的成本。大学治理的命题本身就蕴含着多元利益冲突。由于大学治理主体的多元化及治理主体利益的不一致，必然导致决策目标不一致。而决策目标的不一致必然需要在治理结构之中博弈、妥协然后形成统一决策。这些博弈、妥协引发的成本也是大学治理成本的重要组成部分。所以，综合而言，大学治理的固有成本主要包含代理成本和决策成本。

三、大学治理成本的生成

大学治理虽脱胎于公司治理，却因为本体性质不同而使得大学治理与公司治理存在着本质的不同。公司属于私人性质，用产权理论就足以分析公司治理结构的构成和权利分割。大学则属于第三部门。由于大学不是那种必须根据其资产来确定其产出边界的组织，其人力资本的价值通常远远超过其固定资产的价值。[4]所以大学的目标取向远不如公司单一，它的治理结构和权利分割远比公司治理要复杂，不仅牵涉到产权问题还牵涉到广义上的法权问题。因而大学治理与公司治理的权利形态、权利主体、价值取向、权力运作等方面都存在着显著差异。而这些显著差异导致大学治理结构与公司有很大差异，最终导致大学治理成本的生成同公司治理成本的生成存在一些区别。

对于教育生产和科研生产来说，大学治理结构作为一种制度安排是一种内生变量，同教师、教学硬件等资源一起对教育生产做出反应。所以，大学在利用大学治理结构这一制度安排的要素时，必然要生成一定的成本。合理地确认构建大学治理结构的成本是大学治理结构得以存在和实现的重要前提。

（一）大学治理结构多元特性引发的成本

现代大学是一个利益共生体，因而与之相适配的合理的大学治理结构必然逃不开“多元”特征。首先，治理主体的多元化就意味着必然需要增加更多有效的共生节点，增强各节点之间的共生能量。所谓的共生节点是指共生组织之间信息和资源流通的连接点。而事实上，大学和治理主体之间的任何信息和资源流动都是有阻尼系数的。阻尼系数越大，信息和资源传递的损耗就越大。增加共生节点就意味着信息和资源传递的损耗就越多。其次，治理主体的多元化还意味着不同治理主体利益诉求的离散化。利益诉求离散化必然导致决策目标的不一致，而决策目标不一致必然引发一定的成本。然而，从广义法权意义上讲，这些利益诉求的离散化确是合理的。所以要达成一致的决策目标就必须经历“谈判—妥协—一致”的过程。此过程中的妥协成本和由谈判到达成一致所耽误的时间也是要付出一定成本的。上面两个方面所产生的利益损耗是大学治理结构必须要承担的成本，属于制度交易成本，是大学治理固定成本的组成部分之一。由大学治理结构本身所带来和增加的阻尼所引发的固定成本只能通过技术安排降低，却不能完全免除。

（二）大学治理结构的第一类委托代理成本

现代大学治理结构的第一类委托代理成本指由于大学治理主体缺乏关于大学行政管理人员努力与客观状态的充分信息而发生的权益损失。目前，学界普遍认为大学治理主体确定的依据是大学利益相关者理论。大学之所以被看作是一个典型的利益相关者组织，是因为大学提供的教学科研服务具有典型的正外部性和公共效用不可分割性等特点。[5]而大学学术人员是大学提供教学科研服务的核心元素，因而，大学学术人员理所当然地成为了大学的战略利益相关者。也因为此原因，大学学术人员当之无愧地成为大学治理的战略治理主体。当然，作为大学的主要投资者，政府也是大学的战略治理主体。此外，高等教育自实施成本分担以来，学生及其家庭也成为了大学的投资者，也是理所当然的大学治理主体。显然，这些治理主体都不一定完全获得充足的大学运营信息，而第一线的管理者则拥有相对充足的信息。加上政府行政管理部门的刚性行政管理，导致第一线管理者将“低风险契约”取代“最优契约”，造成效率损失。

（三）大学治理结构构建过程中可能出现的投机主义成本

大学治理结构构建中的投机主义成本是指在大学治理制度构建中前大学治理结构的权力控制者通过各种投机方式在“合法外衣”之下继续行“内部人控制”之实质所带来的成本。它实质上是前大学治理制度中不协调成本的一种形式异化。大学治理的投机主义成本容易因为信息不对称而得到扩大。如果投机主义成本控制不当，大学治理结构将会有名存而实无的危险，大学治理结构的构建将有“换汤不换药”，甚至是全面失败的危险。这一部分成本是可以也应该通过合理的安排控制为零的成本。

（四）大学治理结构构建过程中可能出现的第二类委托代理成本

大学治理结构的第二类委托代理成本主要是由大学治理主体利益不一致引发的成本。之所以会产生第二类委托代理成本是由于大学治理的强势治理主体和弱势治理主体间的信息不对称。毋庸讳言，大学治理的多元治理主体之间的利益指向是不一致的。对于政府而言，希望大学组织的外部效应最大化；作为大学战略治理主体之一的大学科研人员则希望有好的科研平台，以最佳状态研究自己感兴趣的东西并获得相应的经济、社会地位等方面的回报；而对于学生及其家庭等非独立性弱势治理主体而言，利益目标指向则可能是获得有用的知识，并利用所学获取经济利益。多元治理主体的利益指向虽然可以在某一程度达成一致，但确实存在一定的不一致性。现代大学之所以需要大学治理结构这样一种制度安排，一个重要的合法因由就是保障所有的利益相关者利益。大学治理结构无论如何终究是要通过委托—代理的方式得以实现的。对于一些核心的治理主体，信息不对称的程度可能相对较低；而对于一些弱势的治理主体（包括学生及其家庭等），信息不对称程度则相对较高。如此，大学治理权利的强势主体则有可能通过“隧道挖掘”的方式将治理权利把持在手中，而将这些“剩余责任”和成本转移给弱势治理主体。一个良好的大学治理结构应当防止第二类委托代理成本的产生。

（五）制度创新引发的摩擦成本

制度创新引发的摩擦成本主要是指以大学治理结构取代前大学治理结构而产生制度摩擦所造成的成本。构建大学治理结构的过程实际上是大学产权结构由集中到分散和大学组织结构由集权到分权的变革过程。尽管大学治理结构适应现代大学发展的必然要求，但制度创新所引发的摩擦成本仍然是存在的。它包括大学治理制度与前大学治理制度不衔接和冲突而造成的损失。这种前大学治理结构向大学治理结构过渡中的摩擦成本从现实角度来说可能不可避免，但从理性角度出发应该降至最低。

四、大学治理成本的合理标准

任何治理都会带来一定的成本，且有一定的适用范围。大学治理亦是如此。大学治理结构作为一种不同于公司治理和公共治理的特殊治理结构，其成本合理与否的标准较之公司治理和公共治理而言更加复杂。由于大学组织本身并不是完全追求经济效益的组织，其内外部效益也不仅限于经济效益，所以其治理成本的合理标准也不能仅考虑效率原则和长期收益原则，还应从广泛的法权意义出发，考虑尊重和保护所有的利益相关者权益原则。

（一）效率原则

大学治理效率和大学治理成本总是对偶存在。大学治理的效率是指在大学治理环境及其变迁中，大学功能的实现程度与大学治理成本的比例程度。在这个意义上来讲，大学治理效率和公司治理效率并没有什么本质的不同，都需要高效率。事实上，作为一种大学治理结构，越能够充分发挥大学的功用，其成本也就越高。所以大学治理成本并不是越低就越合理，其合理的标准可以通过治理效率得以体现。所谓大学治理成本合理的效率原则是要求大学的治理效率一定要超过前大学治理结构的效率。亦即，在相同成本付出的情况下，大学治理结构应当比前大学治理结构更能发挥大学的功用。第二，大学治理成本的效率原则还要求大学治理结构对大学功用的发挥作用达到和超过各治理主体对大学治理作用的最低预期标准。

（二）长期收益原则

大学治理结构作为一种制度安排，从制度周期来说也是有一定的周期的。任何一种制度安排都有一个从构建到变迁的过程。虽然大学制度目前是学界公认的最能同现代大学相适切的制度安排，但将来随着环境的变化终将要完成它的使命，被其它更优的制度所替代。诚如前所述，制度的变迁都是要付出成本的，因而大学治理结构成本的合理与否还要考虑其被更优制度替代时的沉淀成本消化的问题。这里所说的沉淀成本是指大学在构建治理结构的过程中已经付出的某些费用,这些费用在现在或将来治理期间摊入成本费用，但在被更优制度替代时不可回收。一个合理的大学治理成本还要求大学治理结构构建的沉淀成本能够动态消化。制度收益时间越长，大学治理中的沉淀成本就能在治理的动态过程中消化得越充分。所以，大学治理成本合理与否的判断标准还应当考虑大学治理收益周期的长短。在设计大学治理结构时要在有效率的前提之下尽可能地保持其长期收益。

（三）尊重所有的利益相关者权益原则

如前所述，大学治理结构不仅牵涉到产权问题，还涉及广义上的法权问题。这是由现代大学超脱于公私两分的第三部门性质决定的。它不仅要尊重利益相关者的利益，更重要的是尊重利益相关者的治理权力。尊重和体现所有利益相关者权益原则的关键是保护包括非独立性治理主体在内的弱势治理主体的权益。大学治理对大学弱势治理主体利益的保障程度是衡量大学治理结构完善程度和大学治理成本合理与否的重要度量标准。现代大学已经从“象牙塔”演变成“黄金岛”，超越公私分明的界限，成为第三部门，是一个复杂的利益共生体。短期来看，如果将非独立性治理主体的权益排除在外，的确可以减少治理成本，这往往也是代理人因其“好逸性”所乐意为之的事情，因为大学非独立性治理主体由于其分散性与边缘性往往引发较高的治理成本。但长期看，非独立性治理主体如果得不到有效的保障必然减弱大学治理结构的功用。非独立性治理主体虽然具有边缘性，但从总量上来说十分庞大，对大学的支持作用确是长期的，可谓“聚沙成塔、积土成山”，一旦其权益长期得不到有效的保障和尊重便可能引发各种社会问题并且增加大学治理的其它成本。因而，尊重所有的利益相关者权益原则也是大学治理结构构建的治理主体“多元化”题中要旨之一。

五、大学治理成本的节减

大学治理成本的节减是将大学治理结构构建过程中不可避免的成本控制在最低，杜绝不协调的成本。其目的是更好地利用固定单位数的治理成本取得最优的治理效果，将现代大学的功能发挥到最大，并保障所有的利益相关者的权益，达到大学治理结构长期有效运行。总体而言，大学治理成本可以通过大学治理结构设计的非闭合性得到节减。治理结构的非闭合性主要体现在治理结构的兼容性、信息透明性、可拓展性三个主要方面。

（一）大学治理结构的兼容性

大学治理结构设计的非闭合性首先要求大学治理结构的兼容性。大学治理结构的兼容性主要是指大学治理结构同大学治理文化等非正式制度的兼容以及大学核心治理主体和弱势治理主体间利益兼容。新制度的构建初期，正式制度和非正式制度之间总是存在着不同程度的不兼容。旧的制度文化和旧制度约束下的思想总是有一部分同新的正式制度存在一定程度的不兼容。而正式制度和非正式制度的不兼容将降低大学治理结构发挥功用的效率，并增加大学治理结构多元特性引发的成本。反之亦然。大学治理结构的兼容性要求正式制度设计体现一种“弱利他主义”性格，并且利用“弱利他主义”改造非正式制度，养成一种“弱利他主义”治理文化。

（二）大学治理结构的信息透明性

大学治理结构设计的非闭合性还要求治理信息透明，以增加信息的对称性。委托代理机制所产生第一类委托代理成本和第二类委托代理成本都是由于信息的不对称所引发。首先，大学治理结构的信息透明有利于整体上增强委托人和代理人之间的信息对称性，从而降低第一类委托代理成本。其次，大学治理结构的信息透明还能够增加核心治理主体和弱势治理主体之间的信息对称，防止“隧道挖掘”行为的产生，并且能够降低非独立性大学治理主体参与大学治理的成本。治理信息的公开化和透明化程度越高，弱势治理主体（包括非独立性治理主体）越了解大学运营状况，就越有利于激发他们的治理热情。总之，大学治理结构的信息透明性可以通过改善大学治理主受体间、主体间的信息不对称状况，从而降低委托代理成本，还可以抑制制度投机主义行为，防止投机主义成本的发生。

（三）大学治理结构的可拓展性

大学治理结构的可拓展性是大学治理结构设计非闭合性的又一个重要蕴意，它包括对前大学治理制度的可拓展性和本身持续改善的可拓展性。对前大学治理制度的可拓展性又可称之为向后的拓展性，是指能够吸纳前大学制度中的合理元素。它能够避免制度交接中一些不必要的摩擦成本。大学治理结构本身持续改善的可拓展性又可称之为向前的拓展性。它可以根据制度环境的变化不断吸收新的治理元素，提高沉淀成本的动态消化效率，减少大学治理制度自身完善过程中所形成的沉淀成本。

注释：

①李维安和武立东在《南开管理评论》1999 年第4期中撰文《企业集团的公司治理——规模起点、治理边界及子公司治理》，基于公司治理提出了治理成本概念。

②具体定义参见张广利与陈丰发表于《浙江大学学报(人文社会科学版)》2010年第2期的《制度成本的研究缘起、内涵及其影响因素》。

参考文献：

[1]朱巧琳,卢现祥.非市场化制度安排、制度租金与制度成本[J].财贸经济,2002(11):71.

[2]杨秀芹.论高等教育制度变迁中的成本损失[J].江苏高教,2009(6):57.

[3]汪洪涛.论制度变迁中发生的成本性质[J].学术月刊,2003(7):54.

[4]龚怡祖.现代大学治理结构：真实命题及中国语境[J].公共管理学报,2008(4):72.

[5]龚怡祖.漫说大学治理结构[J].复旦教育论坛,2009(3):49.

（责任编辑 刘第红）