社会服务组织建设与社会福利促进

李 莹

进入新世纪以来，随着国家和谐社会建设理念的提出，社会福利促进相关事宜获得更多关注。在某些领域，由于国家福利供给不足，社会服务组织涌现。这些服务机构的作用和角色引起了政府和学界的重视。如何利用社会服务组织满足社会需求，如何构建政府和社会组织的关系，成为急需研究的问题。由于社会服务组织的服务对象不同，其业务形态各异，发展水平与时间也多有不同。基于此，本文立足于北京，聚焦于民办残疾人服务机构，深入探讨当前环境下，民办残疾人服务机构的发展与功能履行状况，以及他们与政府部门的关系走向，期望对我国社会服务组织的管理有所启示。本文主要数据来源为笔者于2010年6月至2011年6月深入典型机构收集的一手资料，以及与北京残联工作人员进行访谈了解到的信息。

一、我国的社会组织管理与北京社会组织管理创新

一般认为，社会组织对于社会发展既有良好促进作用，又可能引发一系列社会弊端与问题。其正向促进作用主要指的是社会组织可以监督政府行为、提供政府无力或不能有效提供的公共物品、促进社会参与和融合，其弊端表现在社会组织的存在可能引发无序群体竞争以及社会混乱等。③ Ashley, J. S. & He, P., “Opening One Eye and Closing the Other: The Legal and Regulatory Environment for ‘Grassroots NGOs in China Today. ” Boston University International Law Journal, vol.26, no.29, 2008,pp.29-96.基于此，一般认为，社会组织与公民社会的发展不应是完全放任自由的，国家对于社会组织的干预与管理是必须的，关键是这种干预与管理介入到何种程度，以及国家与社会的关系在哪一点达到均衡。理想的状态是，国家的政策应能够最大限度促进社会组织发展与有益作用的发挥，同时加强监管，减少、杜绝社会组织不利于社会目标实现的行为。③

我国的社会组织主要包括三类，基金会、非企业单位和社会团体。在国外，这些可统称为非政府组织（NGO）。本文所探讨的社会服务组织，主要指的是非企业单位，即民办的非营利性的社会服务组织。如同很多研究人员指出的，我国的社会组织管理实行了双重的管理体制。社会组织的创建者需要首先获得政府部门或政府委托部门的许可，做其业务主管单位，然后才可以在民政部门登记为非企业单位或其他形式的社会组织。但是对于政府部门来说，承担某社会组织的业务主管单位职能，往往对于本部门无实质利益，反而增大其政治风险。这种情况下，社会服务组织的成立往往极其困难，很多机构不能找到主管单位。作为替代措施，很多组织或者在工商注册为企业，或者干脆不去登记。

显然，这种管理体制不利于社会资源的充分利用，并且引致相当数量的非法组织游离于政府监督之外。2007年，胡锦涛主席在党的十七大报告中强调要加强社会建设与社会管理，更好满足人民需求，同时尽可能减少可能引发社会不稳定的因素。 胡锦涛：《在党的十七大上的报告 (2007年)》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm，2011年7月6日。其中，社会组织的管理被视为社会管理工作的一部分，要求政府部门一方面应引导社会组织提高服务满足人民需求，另一方面，应加强对社会组织的管理。 胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平（2011年）》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm，2011年7月6日。

2007年以来，北京市响应胡锦涛主席关于加强社会建设与社会管理的号召，创建了社会工作委员会和社会建设工作办公室，并建立了基于枢纽型组织的社会组织管理体系。在这一体系下，北京市指定多家机构担任枢纽型组织，负责管理、服务同领域的社会组织。担任枢纽型组织的主要是半官方的人民团体和群众组织，包括工会、团委、妇联、残联、侨联、文联、社科联、红十字会等等。各个枢纽型组织担任与己业务相关社会组织的主管单位。比如残联负责监管残疾人服务组织，工会负责监管与工人权益有关的组织，妇联负责与妇女儿童有关的社会组织等等。2009年以来，22家单位被指定为枢纽型组织 ，与北京市约两万四千多个社会组织建立了联系。⑤ 《推进社会组织直接登记构建枢纽型工作体系》，《北京晚报》2010年6月10日。

这一管理体系创新的一大进步在于，社会组织对于找谁做主管单位更加明确，也更加容易。另外，被指定为枢纽型组织的人民团体与群众组织积极探索，出台一系列政策，为本领域民办服务组织的健康发展提供更好的制度环境。以残疾人服务组织为例，北京市残联被北京市政府指定为残疾人服务组织的枢纽型组织后，积极探索服务、管理残疾人组织的举措。已经出台的一项重要措施即为关于民办残疾人服务组织登记注册的相关内容。这一政策规定，残联将积极履行业务主管单位职能，支持新建立或未注册的机构在民政部门注册成为民办非企业单位；对于已经注册为工商企业的残疾人服务组织，可以注销工商登记，转而登记为民办非企业单位。显然，这一政策使得民办残疾人服务组织的成立更加便利，也将使大量注册为工商企业的服务组织回归其本来位置。另外，据了解2011年北京市残联正在酝酿出台多项政策措施，分别针对民办残疾人服务组织的行业发展、支持措施、行业自律以及服务评估。这些措施若顺利出台，有利于促进残疾人服务组织的完善与发展，清除不合格机构，促进行业整体服务水平的提高与健康发展。

此外，北京市政府积极发展政府采购，利用社会服务组织的资源满足人民需求。其目标是实现公共服务的社会化、专业化以及市场化。 中共北京市委、北京市人民政府：《中共北京市委、北京市人民政府关于印发〈北京市社会建设实施纲要〉的通知》，2008年9月14日，http://zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t994650.htm，2011年5月19日。2010年北京政府从400多家社会组织中购买了约300个服务项目，内容涉及教育、医疗服务等。⑤2011年，北京市政府将继续从社会组织中购买社会服务，包括从残疾人服务组织中购买各种残疾人服务。 北京民政局：《北京市民政局关于印发〈北京市2011年政府购买社会组织公益服务项目目录〉的通知（2011年）》，http://bjmjzz.bjmzj.gov.cn/wssb/wssb/xxfb/showBulltetin.do?id=26480&dictionid=8101&websitId=100&netTypeId=2，2011年9月2日。

值得注意的是，在放松管制、提供购买合同等优惠政策的同时，政府部门对于社会组织可能带来的社会风险保持警惕。以往的一些对社会组织的管理措施仍然要加以强调。比如通过推进党组织建设，将社会组织的活动纳入党的管理与领导。通过这种管理与支持措施并存的方式，希望达到前文所述社会建设与社会管理的预期目标：即一方面更好利用社会资源满足人民需求，另一方面控制社会组织可能引发的种种社会问题，化解社会风险。

二、北京市民办残疾人服务组织概况

根据北京残联2009-2010年连续两年组织的民办残疾人服务组织调查以及与残联工作人员访谈了解到的信息，截止2010年，北京市共有民办残疾人服务组织约170多家，服务人数在一万人左右。这些组织大部分已经在相关部门登记，占93.6%。但值得注意的是，已经登记的机构中，近66%的机构在民政部门登记注册，约30%的在工商部门注册，还有约5%的机构在其他部门登记注册。这些机构的服务对象涵盖了视力残疾、听力言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾和多重残疾。服务内容涉及康复教育、劳动就业、医疗卫生、文化体育等。服务形式以提供全日制非寄宿服务的最多，一半的机构提供此类服务；其次是全日制寄宿，将近30%机构提供此类服务；还有相当数量组织（20%）同时提供全日制与非全日制服务。此外，分别有12.2%和18.7%的组织提供非全日制计时、非全日制计次形式的服务。

显然，这些机构提供的服务种类众多，形式多样，基本涵盖了各种类型残疾人士的不同需求。但是这些组织提供的服务质量如何，其发展的持续性如何决定了这些机构是否具有提供优质、长期服务的能力。其与政府以及政府指定的枢纽型组织——残联的互动如何，也决定了新形势下我国依靠社会组织满足国家无法顾及的多样化社会需求的政策目标能否实现。为了了解这些问题，本文作者选取了部分民办残疾人服务组织进行深入案例分析。

三、案例研究：民办自闭症儿童干预机构

民办残疾人服务组织提供的服务多样，其中主要的一项为针对各类型残疾人的康复服务。本文选取四家民办自闭症儿童干预机构进行比较分析，四家机构的基本情况如下表1。案例分析的目的在于发现民办服务机构在服务技术发展、资金基础、管理水平方面的情况，这将有助于理解民办残疾人服务机构的服务质量状况以及影响因素。另外，案例研究还探讨了各机构在新形势下与残联以及政府部门的互动，以检验双方的关系走向。

1. 服务发展与质量

调查发现，民办残疾人服务机构针对同一对象的服务手段存在多样化现象。在四家自闭症儿童干预机构中，一家提供理疗服务（案例4），主要通过进口的机器完成。三家(案例1，2，3)提供基于应用行为分析（Applied Behavior Analysis）的干预服务，主要通过为自闭症孩子提供一对一与集体课程来提高孩子的运动、感知、语言等能力。这也是当前国际自闭症儿童康复的主流手段。这一手段对于干预人员的理论以及操作水平有较高要求，如若达不到相应要求，很有可能使得干预课程流于形式，甚至带来负面效果。因此，这些基于应用行为分析提供行为干预的民办机构如何发展自己的干预课程与服务便成为本次案例研究的一个关注点。

深入调研发现，三家机构的干预水平存在明显差异。其中两家机构的干预水平较高，已经达到国际水平(案例1，2)。相对的，第三家机构(案例3)的干预手段较为不规范，教师的培训不足，干预质量堪忧。为什么会存在如此差异，机构创建者的个人背景是其中一个主要因素。如同已有研究者注意到的，文化与经济精英创建的机构往往有更多的资源动员以及发展能力。 Ashley, J. S., & He, P., “Opening One Eye and Closing the Other: The Legal and Regulatory Environment For ‘Grassroots NGOs in China Today,” Boston University International Law Journal, vol.26, no.29, 2008, pp.29-96.服务水平质量较高的两家机构的创建者，均有国外居住、留学经历，对于国外的干预理念、手段有更多了解，亦有更多手段获得国际资源的支持。比如通过参加国际会议或到国外机构参观学习，与国外专家建立联系，请他们为自己机构的老师提供培训。相反，案例3由更为普通的民众创办，与国内外专家的联系基本没有，难以进行技术更新，亦无法为在此工作的老师提供培训机会。

虽然各家机构的服务质量水平良莠不齐，但已经可以从中看到民间机构的创造精神以及满足社会需求的巨大能量。以干预技术发展较为完善的案例1、2为例，两家机构的创建都是基于创建者认识到国内相关服务的缺乏，进而决定提供此类服务。在国内自闭症研究以及实践操作基本空白的情况下，这些机构通过各种渠道积极利用国外资源，从无到有，从低到高，短短几年内建立起一套与国际接轨的先进的干预体系与服务内容。并且，作为这一领域的先行者，这两家机构在自身服务发展完善之后，积极促进自闭症儿童干预技术在国内的普及。比如调研发现，除提供自闭症儿童干预服务外，案例1还为其他机构的老师提供培训服务，案例2正在翻译一本国外经典著作，并结合自己的实践案例，期望促进先进干预理念与方法在国内的传播。无疑，这些行为将大大促进国内整体干预水平的提高，填补我国众多科研机构以及政府服务部门尚无力或者无心顾及的空白。

2. 资金状况与发展潜力

据北京残联2010年的调查发现，民办残疾人服务机构的生存发展面临严重资金约束。多数机构处于亏损或者基本维持收支平衡的状态，并且绝大多数机构依赖向服务对象收费以维持生存，只有少数机构表示主要依靠慈善捐赠或者政府、残联资助。作者所选四个个案的情况与总体情况类似。关键是为什么有些机构财务状况较好，有的较差？特别是为什么有的机构可以获得一定社会支持，有的却没有？这是作者进行案例研究的目的所在。

在笔者所调查的四个案例中，案例1表明，约一半的收入来自于各界捐助，另外一半来自于收费。其他三家机构均表示，主要依靠向服务对象的收费维持机构生存，虽然也有零星捐款，但数量不多。并且，在4个机构中，只有案例1建立有单独的筹款部门，配备有专门的筹款人员，而其他3个机构并无单独设立部门或配备人员。为什么案例1可以有这样大比例的捐助？研究发现，影响因素分布于两个层次：

首先是微观因素，主要是经营者的经营理念与筹款技术。根据案例1筹款部门的人介绍，在建立之初，他们也没有专门的筹款部门。但是在2002年经历了一次机构能力建设的培训之后，他们意识到了筹款应是一个成功的非政府组织必不可少的一部分，因此及时调整结构安排，建立筹款部门。此后，他们通过多种渠道，积极筹款。在善款使用上，他们严格遵循国际规范，保证善款使用与捐赠者意图相符，并且及时给予捐赠者反馈。这使得他们得到了捐赠者的信任，到目前为止，已经与众多慈善捐助机构、跨国公司建立了长期稳定的合作关系，每年都可获得稳定数额的捐赠支持。

其次是宏观因素，主要关于我们国家尚不完善的慈善捐赠制度。案例研究中发现，虽然案例1获得捐款数量不菲，但据该负责人介绍，约75%的捐款来自国际机构，来自国内的资金支持只占较少部分。另外，调研发现，其他三个机构虽然无专门筹款部门，但亦多多少少在国内进行了争取捐赠的努力。比如，案例2在中华慈善总会下建立了专项基金，以期吸引社会捐赠，但至今所获捐赠寥寥。案例4曾与国内某知名基金会联系，试图争取资金支持，但多次拨打该基金会公布于网上的电话均无人响应。这些事实实质上反映了我国慈善捐赠环境的落后。首先，鼓励民众捐赠的税收激励措施不完善，并且，只有向政府指定的基金会捐赠才能享有税收优惠，这便将大部分捐赠引导到政府控制的基金会。 汪大海、钟慧澜、李永海：《对中国慈善组织生存环境的解析》，《中国民族》2010年第5期。此外，对于各基金会善款的募集、使用、效果缺乏有效的审计监督，滥用善款的事件时有发生。 廖建军：《论我国公益慈善事业管理机制的创新》，《北京行政学院学报》2011年第3期；刘威：《反思与前瞻——中国社会慈善救助发展六十年》，《学术论坛》2009年第12期。这些事件导致大众对于公益基金的不信任，进一步阻碍了大众的捐赠行为。近期发生的郭美美事件以及公众的强烈反映，充分反映了我国基金会运转的不透明对于获得公众信任与捐赠影响巨大。结果是，国内基金会的数量和善款总额均极为有限， 高功敬、高鉴国：《中国慈善捐赠机制的发展趋势分析》，《社会科学》2009年第12期。社会服务机构可以利用的社会资源总体较少。

3. 机构管理水平

民营服务组织中普遍存在的一个问题是组织管理问题。很多机构并未建立起规范的管理体系。 课题组：《民办残疾人康复服务机构发展状况报告——对北京市的调查》，《学习与实践》2008年第5期。笔者进行的案例分析发现，各机构的管理水平参差不齐，差异很大。

组织管理最为规范的是案例1，该机构根据国际上NGO组织管理的理念与标准，综合考虑员工管理、服务提供、财务管理、对外联络、筹款、志愿者管理各方面需要设立相应部门，进行人员分工，建立起了一套标准、有效的管理体系。组织管理最为不规范的是案例3，这一机构规模较小，笔者调查时，只有7个工作人员，7个学生，这种情况下，该组织两位负责人一人负责教学方面的事情，一人负责所有其他包括教具更新、家长接待、服务收费等等。重大事情两位负责人商议决定，并未设立决策部门。由于机构人员较少，这种管理方式确实灵活有效，但也使得该机构的发展完全决定于两位负责人的个人决定。其他两个机构的管理水平处于案例1和案例3之间，一方面，这两个机构已经建立了相应部门，分别负责人财物的管理以及服务的提供。但是管理中多少存在一些问题，比如某些岗位存在有岗无人或者一人身兼多职的情况，主要原因在于残疾人服务机构财力薄弱，无法提供足够工资吸引专门人才。另外，案例4虽然成立了理事会，但是理事会中的人员构成不合理，使得理事会的存在形同虚设，机构发展的重大决策仍主要由创建者个人决定。

笔者调研的总体感觉是，我国的残疾人服务机构中还普遍缺乏现代管理知识。由于民办残疾人服务机构多源于草根，这一管理知识的缺乏可以理解。但必须认识到，这一缺陷限制了很多机构的长期发展能力。比如，上文所提到的，依据国际NGO管理理念与标准构建管理体系的案例1是唯一一家单独设立筹款部门的机构，这为该机构带来了其他机构所没有的大量社会资金支持。并且，这家机构的使命与愿景清晰，在其网站上还公开了历年财务报表，积极接受社会监督。显然，我们需要更多像案例1这样管理完善、负责、透明，对服务对象具有强烈使命感的机构。大多数的民办服务组织需在管理方面进一步提高，为机构的长期发展奠定组织基础。

4. 新形势下政府-残疾人服务组织的关系及存在的问题

案例研究中三家机构（案例1，2，4）已经从政府部门获得购买合同，主要是为低保家庭的孩子提供干预服务。并且，这三家机构均从残联获得了数额不等的资金支持。通过这种国家提供购买合同与支持措施、社会服务机构提供具体服务的方式，二者之间正在形成一种合作伙伴关系。这一合作方式有助于将国家从无力也不可能顾及所有社会需要的困境中解脱出来，同时利用社会组织资源的灵活性、满足需求的及时性和贴切性，全面照顾现代社会日益多样化的社会需求。

通过案例研究发现，所有机构均对于政府部门的支持表示欢迎，愿意不断改善服务，争取政府购买合同以及资金支持。但是民办残疾人服务机构也提出了一些问题。最大的一个问题在于支持措施的透明性与规范性问题。调研发现，由于支持措施实施中存在不规范、不透明问题，导致民办服务机构对于政府支持的可获得性存疑。比如，案例2的负责人对政府与残联确定支持对象时的公平性提出疑问，案例1的负责人也认为自己机构得到支持的可能性不大。并且，研究发现，倘若支持措施的提供不能保证公开公平，这一本意是促进民办服务组织发展的政策，有可能转变为引发社会风险的因素。比如，据残联工作人员介绍，个别对资金支持结果不满的机构有可能采取某些极端行为表达不满。要避免此类事件发生，最终达成国家的政策目标，即更好利用社会组织资源满足社会需要，同时引导社会组织有序发展、防止社会不稳定事件发生，需要建立政府与社会服务组织之间良好的沟通渠道。在这方面，北京市政府特别要求枢纽型组织与所监管的社会组织建立定期沟通机制。在笔者所调查的残疾人服务领域，北京残联已经在此方面有所探索，比如通过问卷调查与座谈会，收集民办残疾人服务机构的主要需求信息，听取服务组织对于政策制定的意见；此外，残联不定期组织人员深入服务机构，倾听他们的意见，帮助解决问题，化解纠纷。这一举措也起到了良好的上传下达的作用。通过对四家机构的案例调研发现，四家机构都参加过一次或多次残联组织的座谈会、问卷调查，可见现在民办残疾人服务机构确有机会向残联以及政府部门表达意见。但是这种沟通机会的频率、形式等仍需进一步规范化，并且需对机构反映的问题无论能否解决，及时作出反馈。只有这样，各民办机构对于解决问题的渠道、效果才能有所预期，切实减少极端行为发生。

四、主要结论：促进政府-社会服务机构合作伙伴关系的建立与完善

社会组织最重要的作用之一在于弥补国家社会服务供给的不足，满足社会群体多样化的社会需求。通过调研发现，以残疾人服务机构为例，当前北京民办残疾人服务机构提供了康复教育、医疗、就业等多种服务，有助于满足不同类型不同程度残疾人士的个性化需求，对于促进残疾人福利的提高发挥了不可替代的作用。并且，在国内残疾人服务理念与实践较为落后的情况下，少数社会精英创办的民办机构通过各种社会网络、国际交流平台等与国际服务机构建立联系，有能力使得服务提供水平与国际接轨。而这些精英社会机构发展的同时也促进了先进服务手段在国内的传播，从而带动整个国内相关服务的发展，促进残疾人福利水平的提高。在笔者所研究的自闭症儿童干预领域，可以说民办服务机构的努力很大程度上填补了国内自闭症儿童干预技术的空白。从这一点，可以看到民办服务机构所具有的强大能力以及满足人民需求的巨大潜力。

但是，关于典型民办残疾人服务机构的案例分析发现，民办社会服务机构中也存在各种问题。首先，受制于各机构的资源限制，各个机构的服务质量、管理水平良莠不齐。很多机构尚未建立完善的管理体系。有些机构由于自身的资源局限，提供的服务质量不足，甚至可能有个别机构浑水摸鱼，为了一己私利，欺骗服务对象。并且，受制于国内落后的慈善捐赠环境，大部分民办机构依赖向服务对象的收费维持生存，但是由于残疾人家庭往往经济支付能力不强，残疾人服务机构收费又不能过高。只有少数机构可以获得一定数量社会捐赠，并且其中很大一部分是从国际机构获得的。没有社会资金支持，当前社会服务机构依赖服务收费的情况将长期存在，从而将大量贫穷残疾家庭排除在外。没有社会支持，社会服务机构探索新服务、新方法的能力将大大受限。残疾人服务的完善与普及的步伐将被迫放慢。

北京市政府在社会组织管理方面的创新有助于以上问题的解决。以残疾人服务组织管理为例，北京市指定残联作为北京市民办残疾人服务机构管理的枢纽型组织，主要承担业务主管单位职责。从2009年以来，北京市政府的政府购买服务以及残联提供的直接资金支持有利于改变民办残疾人服务组织单纯依赖收费的局面。作为枢纽型组织，北京市残联积极承担业务主管单位职责，制定了方便民办残疾人服务机构注册非企业单位的政策，并正在制定关于民办残疾人服务组织行业发展、服务评估、资金支持、行业自律方面的规范。

应该说，这些政策的制定与完善将有助于残联有效发挥监督、引导职能，保证机构提供达到一定标准的服务，进而保障残疾人的权益。并且，通过国家提供扶助措施与购买合同，社会服务机构具体提供服务的方式，政府部门与社会服务组织之间正在形成一种合作伙伴关系，共同满足人民群众的多样化需求。笔者认为，在人民需求日益多样化的今天，国家以及政府部门不可能顾及到所有社会群体的所有需求。民办社会服务组织发端于民间，服务于民间的特性决定了其可以针对社会未满足需求及时提供服务。因此，国家与社会服务组织建立并发展合作伙伴关系应是今后努力的一个方向。

基于当前北京市政府部门与民办残疾人服务机构开展初步合作实践中的问题，笔者认为，要使这种合作伙伴关系得以维持、深化，至少还需在以下方面做出努力：

1．政府购买、支持举措中存在透明度不高问题，已经引发部分残疾人服务机构的不满与极端行为倾向，带来社会风险，在以后的政策实践中必须予以纠正。

2．要保证政府与社会服务机构的良性互动与合作伙伴关系，需要完善政府与社会服务机构的沟通、协商机制。目前来看，由上而下的政策咨询行为已经较为常见，比如残联会针对政策制定中的具体问题召开座谈会，听取代表机构的意见。但由下而上的意见反映与问题解决机制尚需探索。调研发现较为常见的自下而上反映问题的方式是直接找残联或相关政府工作人员反映意见。但没有相应机制保证残联以及政府部门对于社会组织的诉求在一定时间内作出回应，并予以实质解决。当体制内沟通渠道不畅或无效时，社会组织可能寻求体制外的方式，比如公开抗议等等，从而引致社会问题。因此，需要继续探索政府部门与社会服务机构的沟通以及问题解决机制。

3．国家能力的限制导致国家不可能满足所有社会需求，也不可能对所有社会服务组织提供支持。因此，还需尽快完善国内慈善环境，方便社会服务机构获得多渠道资金支持。一方面，应尽快制定完善的慈善捐赠法律法规，促进社会自愿慈善捐赠行为，保证基金会负责、高效、透明运转。另一方面，还需积极组织针对民办服务组织的培训，对他们进行现代非营利组织的使命、经营理念培训，使得民办服务机构认清自己的位置，明确自己在捐赠申请与使用过程中的义务与责任，保证善款使用的适当性与透明性。

4．具体到北京而言，枢纽型组织的角色定位应在实践中继续明确。介于政府与个体社会组织之间的枢纽型组织究竟应该扮演什么角色？目前，北京市关于枢纽型组织的功能主要规定为管理、引导、服务其业务领域内的社会组织。管理与引导更多是站在国家角度，目的是使社会组织的发展与国家政策、社会发展目标相符；服务功能则更多站在社会组织角度，目的应是尽可能提供有利条件，促进本领域社会组织健康发展。但当涉及某一具体问题或在某一特定时点，当这些目标不同、立场不同的功能履行发生矛盾时，枢纽型组织应如何反应方为适当？这些问题均需在实践中进一步观察思考。

责任编辑：秦开凤