欧洲的家庭发展政策及其借鉴价值

〔摘要〕家庭发展是加强和创新社会管理的根本出发点和落脚点。为应对家庭问题，欧洲早在一百多年前就开始了家庭发展政策的探索，近年来，其家庭发展政策的内涵及实践更趋于丰富和发展，主要表现在：家庭成为为数不多的福利增长领域，对老年人照料更加强调家庭责任，家庭管理的机构化趋势明显。我国的家庭结构变化趋势与欧洲基本类似，为此，可以借鉴其成功经验，通过健全政策体系、创新政府管理体制、营造社会氛围等，实施支持家庭发展的国家行动计划，切实促进家庭和谐幸福。

〔关键词〕欧洲，家庭发展政策，借鉴价值

〔中图分类号〕C913.11〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）03-0098-03

自19世纪末家庭发展政策就成为欧洲国家政策体系的有机组成部分，是国家实施政治管辖、经济管理与社会管制的常备工具，在稳定家庭功能、提高家庭福祉等方面积累了丰富的经验。一直以来，我国一味强调家庭承担主要责任，国家政策只覆盖部分传统弱势群体，没有明确提出家庭发展政策。但是，家庭规模小型化、离婚率较高、非婚性关系增多以及家庭成员流动迁移活跃等问题凸显，这些问题单纯依赖家庭自身难以解决 〔1 〕。因此，按照国家“十二五”规划关于提高家庭发展能力的要求，借鉴欧洲支持家庭发展的成熟经验，把家庭发展作为加强和创新社会管理的根本出发点和落脚点，研究制定适合我国国情的家庭发展政策制度体系，是当前的一项重要工作。

一、欧洲的家庭发展政策

早在一百多年前，欧洲国家就承受着生育率下降、离婚率升高、人口老龄化、流动性增强等影响，在家庭领域呈现出规模缩小、结构多样化、居住离散化、关系松散化等特征。近年来，制约欧洲家庭发展的环境日趋复杂。一是人口因素。婚育年龄推迟，婚外生育数量增加，结婚率下降、离婚率和再婚率上升，单人、单亲、空巢等家庭比例大幅提高，男性养家糊口、女性照料的传统分工模式趋于弱化。二是经济社会发展因素。具体表现为：两极分化严重，城市与农村、单人养家糊口与双薪家庭、低收入与高收入家庭等生活質量差异明显；特定人群和贫困家庭遭受贫困的机率持续增强；迁移家庭处于弱势地位，尤其是非欧盟国家移民家庭较欧盟内部迁移家庭更为弱势；生活方式多样化，住宅市场发展极不平衡；媒体环境复杂，青少年使用互联网人数明显增加；资源分配不平等、机会不平等，在代际内、代际之间周而复始。三是传统家庭功能弱化，家庭制度、家庭价值屡次遭受冲击。家庭保护、家庭供养和家庭教育等传统家庭功能，一定程度上被政府、保险与福利机构、工厂企业、学校和医院等取代；家庭生活和组织形式日益简化；家庭监督和成员控制能力降低，尤其是失去青年人的控制，传统家族观念发生根本性动摇。〔2〕

为应对以上家庭问题，欧洲家庭发展政策的内涵及实践逐步丰富和发展，主要表现为：家庭成为为数不多的福利增长领域，老年人照料更加强调家庭责任，家庭管理的机构化趋势明显。

1、家庭成为为数不多的福利增长领域。家庭发展政策与家庭福利密切相关。欧洲国家借助综合或多样的方法执行家庭发展政策，涉及就业、交通、食物、教育等领域 〔3 〕。2005年、2007年OECD国家面向家庭的公共支出占GDP的比重分别达到2.33%、2.23%。2007年，在37个有数据统计的OECD国家①中，18个国家的家庭福利占GDP比重超过2%，其中法国、丹麦、英国、冰岛、匈牙利、比利时、瑞典、奥地利、卢森堡超过3%；加拿大、意大利、日本、美国等17个国家在1%～2%。与2005年相比，22个国家的家庭福利有所增长，其中，韩国家庭福利增加1.1倍，占GDP的比重由2005年的0.27%提高到0.57%；波兰、西班牙、荷兰、加拿大等国家庭福利增速超过20%，而墨西哥、法国、德国等15个国家略有下降。税收优惠成为家庭福利供给的重要手段。一些国家实物家庭福利增长已经远超过现金福利，并且税收优惠的作用不断增长。2007年OECD国家家庭福利中税收优惠占GDP的比重为0.28%，较2005年提高0.7个百分点，在家庭福利供给中的地位也由2005年的不到10%提高到12.6%。美国家庭福利的近一半通过税收优惠手段提供，日本也接近40%；从家庭福利供给的规模看，2007年德国、荷兰、法国、比利时、美国、日本等国家庭税收优惠占GDP的比重较高，依次达到0.9%、0.85%、0.72%、0.53%、0.5%（见表1）。如美国的“所得收入赋税返还金法案”（简称EITC），旨在帮助低收入与中等收入劳动者家庭，降低这类群体的赋税负担，增加他们的收入。基于单身和已婚夫妇的收入水平以及家里需要抚养人员的数量等条件，可以拿回年度所交的全部或者部分联邦税。

2、老年人照料更加强调家庭责任。随着人口老龄化的推进，社会照料由边缘化问题发展成为重要而独立的社会政策。据维也纳大学的研究结果显示，儿童照料趋向于非家庭化的公共服务，而老年人照料更强调家庭的作用（见表2）。欧洲近50%的老年人由成年子女照料，用于老年人社会照料的公共设施正在消退，正式、专业化照料服务不断私有化和市场化。2010年欧洲“家庭和家庭政策回顾”国际会议认为，离开家庭的长期照料成本远比支持他们的亲属来照顾高。国内劳动力无法满足不断上升的老年人照料需求，不得不依赖移民解决劳动力缺失问题。移民需求增加在推动照料服务市场国际化的同时，也引发突出的社会融合、文化冲突问题。家庭是儿童、患病者以及老年人的主要照顾者，政策制定者越来越迫切需要找到支持家庭执行照顾老人的方法。

3、家庭管理的机构化趋势明显。家庭领域越来越受到重视并得以拓展。20世纪50年代，部分欧洲国家就开始重视家庭，逐步创建专门家庭发展政策管理机构 〔4 〕。近年来重新倡导家庭重要性，再次兴起成立专门家庭发展政策管理机构的浪潮，如丹麦、荷兰分别于2004年、2007年成立家庭部。据欧洲委员会调查，超过80%的欧盟成员国家庭发展政策由家庭部或者一个主要部委制定。在38个欧洲国家中有专门家庭管理部门14个，没有专门政府管理部门但有特定管理家庭事务部委的国家24个。

二、欧洲的家庭发展政策对我国的借鉴价值

随着工业化、城镇化、市场化、全球化的深入推进，我国传统家庭模式、家庭功能受到严重冲击，家庭问题不断凸显 〔5 〕。而我国的家庭结构变化趋势与欧洲基本类似，因此，欧洲在支持家庭发展方面成熟的政策及其成功做法，对于我国新出现的这些家庭问题具有很好的借鉴意义。建议制定适合我国国情的家庭发展政策制度体系，实施支持家庭发展的国家行动计划，切实提高家庭发展能力、促进家庭和谐幸福 〔6 〕。

1、建立健全家庭发展政策体系。充分考虑新时期人口结构性变化，系统设计明确支持家庭发展的政策思路，构建以生育调控、儿童发展、性别平等和家庭照料等为主要内容的家庭发展政策体系。一是逐步完善生育政策。坚持计划生育基本国策，健全人口计生利益导向基本制度，建立奖励和扶助标准动态调整机制。探索由“双独”到“单独”再到“全面二孩”的路径，实现生育政策调整的“软着陆”。二是创新儿童发展理念。坚持儿童优先原则，推动儿童福利政策目标由补缺型向适度普惠型转变，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利。建立和完善留守儿童、流动儿童服务机制。三是探索税收优惠等家庭福利手段。适度考虑家庭托老抚幼、素质投入、迁移流动等特征，丰富和拓展家庭福利供给手段，探索通过税收抵免、税收扣除等优惠手段提高家庭抗风险能力。探索建立老年护理保险制度和贫困老人养老服务补贴政策，优先解决困难家庭特别是计划生育家庭的养老问题。

2、创新支持家庭发展的管理体制。建立目标明确的家庭发展政策运行体系，扭转有关婚育管理、性别平等、儿童发展等家庭发展政策碎片化弊端，切实推进政府由“市场越位”向“家庭补位”转变。一是建立政府家庭事务服务管理机构。按照大部制改革方向，考虑人的生命周期初始阶段的基础性，有条件地区率先开展婚姻、生育、儿童等服务管理职能整合试点，逐步探索“统一、协调、精简、高效”的家庭发展管理体制。鉴于家庭发展政策与人口政策的天然不可分割性，以及现有相关家庭发展政策在各部委配置现状，探索研究依托国家人口计生委增设家庭管理机构，健全支持家庭发展的组织基础。二是规范政府家庭事务服务管理职能。科学制定支持家庭发展的政策体系和发展规划，起草与家庭事务相关的法律法规，顶层设计家庭福利项目。指导、协调与非政府组织等社会力量的合作，培育支持家庭发展的正式资源。鼓励社会政策考虑家庭视角，合理配置与家庭相关的公共资源，推动家庭意识的主流化。

3、营造支持家庭发展的社会氛围。通过信息发布、宣传倡导等方式，营造支持家庭发展的社会氛围。鼓励和动员社会力量协助解决制约家庭发展的问题，培育支持家庭发展的正式资源。一是增强家庭发展能力的统计监测。在现有统计的基础上，及时完善1%人口抽样调查、流动人口监测体系等与家庭发展相关的统计监测，推进计生、民政、教育、医疗、劳动、税务等部门信息共享，建立家庭发展评价信息采集机制。科学设计反映家庭功能、家庭幸福、家庭福利等的家庭发展指标体系，定期发布地区、城市评价指数。二是培育新型家庭人口文化。加强建设有利于家庭健康发展思想观念、风俗习惯及制度规范。丰富新型人口文化的内涵，创作一批融思想性、知识性、艺术性、趣味性于一体的文化精品。充分利用学校、媒体等宣传倡导儒家家庭文化精髓，中小学教材增加信息人口文化的经典案例。

注释：

①报告中的国际经验以欧洲国家为主，为了保证数据和案例的规范性，部分也包括OECD国家中的非欧洲国家。

参考文献：

〔1〕王军平.计划生育家庭福利政策改革思路研究〔J〕.人口学刊，2011，（4）.

〔2〕Research on Families and Family policies in Europe State of the Art，Final Report，published 01.09.2010.

〔3〕Sonja Blum & Christiane Rille Pfeiffer，Major Trends of State Family Policies in Europe，Working Report Austrian Institute for Family Studies，University ofVienna.

〔4〕Zsuzsa Blaskó & Veronika Herche，Patterns and Trends of Family Management in the European Union，Demographic Research Institute， Budapest.

〔5〕张敏杰.中国的婚姻家庭问题研究：一个世纪的回顾〔J〕.社会科学研究，2001，（3）.

〔6〕张秀兰，徐月宾.建构中国的发展型家庭政策〔J〕.中国社会科学，2003，（6）.

责任编辑于晓媛