事业单位的分类规划

高红

摘 要： 随着前期经营自主权的下放，现有事业单位的价值目标已分化为经济价值、多元的社会价值和政治价值三大类。根据相关的组织理论，社会组织的分化与分工在很大程度上取决于各种运行机制在相互协作中的彼此融合。在剥离和部分剥离追求经济价值和政治价值组织的基础上，事业单位应转换为由政府创立或主办，主要利用社会资源和社会机制，或同时运用社会机制和国家机制，或主要使用公共资源和国家机制提供公共物品的公立机构。

关键词： 事业单位； 分类改革； 价值目标； 组织功能

中图分类号： F294.1文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)03-0050-04

Classification Plan of the Institutions

——Based on the Perspective ofOrganizational Function Differentiation

GAO Hong

(School of Government, Heilongjiang University, Harbin 150080, China)

Abstract: With the pre-operational decentralization of autonomy, the values of the target of the existing institutions have been divided into three categories: economic value, social diversity and political value. However, according to relevant organization theory, the differentiation and division of labor of social structure depend largely on the mutual cooperation and fusion of all kinds of operating mechanisms. Therefore, the author believes that, based on the institutions whose economic and political values are stripped or partially stripped, they should be converted to public institutions which are founded or sponsored by the government, mainly taking advantage of social resources and mechanisms, or taking advantage of social resources and national mechanisms, or mainly taking advantage of public resources and national mechanisms to provide public goods.

Key words: institution; classification and reform; value and goal; organizational function

一、事业单位的价值目标分化

在传统的管理体制下事业单位主要集中在教科文体卫等领域，这为在建国初期中国社会文化领域的发展，以及人们较为广泛地享有和使用此类产品提供了保障[1]4-7。但随着市场经济的发展、收入差距的拉大、社会的分层，一方面人们对社会文化产品和服务的需求日益多样化和分层化；另一方面随着事业单位改革的推进，教科文体卫等行业的自身发展需求日益旺盛，逐步开始提供满足特殊人群或具有个性化特色的产品和服务。即随着经济的发展、科技的进步一方面传统上由事业单位提供的产品在性质上发生了分化，另一方面人们的公共需求也发生了较大的变化。因此，事业单位分类首先要解决的问题是，根据公共物品与公共需求理论重新确定事业单位在现行市场经济体制下的价值目标。

根据公共物品理论可以从产品性质上将物品划分为私人物品，即能够通过竞争性的价格机制实现排他性消费的物品，也就是完全可分的计价物品[2]32；准公共物品，即在达到互动集团的“拥挤点”之前，新增一个消费者并不会减少其他人的消费数量和品质，也就是随着消费者的增加边际成本递减的物品[3]621；纯公共物品，即具有消费的非排他性和非竞争性的物品，该物品的特性是同时可供多人消费，因此，阻止群体内任何人享用都是没有效率的。另外，根据公共需求理论可以从需求类型上将需求划分为私人需求，即以实现个体私人利益为目标的需求。一般公共需求即具有异质性的公共需求，主要包括“有益物品”，以及在物品的消费中存在着“外部效应”和“信息不对称”等市场失灵问题的物品[4]40-42。基本公共需求即由“公平正义”、“自由平等”等价值理念要求实现的，由各国的经济发展情况决定的，以及由法律法规明文规定应该由国家保障和满足的需求。国家需求即为实现国家整体利益而运用强制性公共权力满足的需求。

需要指出的是，由于在一定的条件下任何物品都是稀缺的，所以绝对的纯公共物品在现代社会几乎是不存在的。另外，因为现有的事业单位主要集中在教、科、文、体、卫等社会文化和福利产品领域，对于这类物品，一方面在一定的条件下大都可以通过竞争性的价格机制实现排他性消费，从这一点来看它应该属于私人物品；但另一方面，对于这类物品的消费同时广泛存在着规模经济的效应，即在达到互动集团的“拥挤点”之前，新增一个消费者并不会减少其他人的消费数量和品质，因而从这种特性来看它又应该属于准公共物品。在这种情况下，当这些物品被用来满足私人需求时即被视为私人物品，当它被用来满足公共需求时即被视为公共物品。因此，根据“产品—需求”的分类标准可以将事业单位划分为四类：一是提供私人物品、满足私人需求；二是提供准公共物品、满足一般公共需求；三是提供准公共物品、满足基本公共需求；四是提供准公共物品、满足国家需求。其中，对于提供私人物品、满足私人需求的事业单位适宜以获取利润等经济价值为目标；对于提供准公共物品、满足一般公共需求和基本公共需求的事业单位适宜于以多元的社会价值为目标；对于提供准公共物品、满足国家需求的事业单位适宜于以国家的整体利益和政治价值为目标。显然，国家事业职能的范围应界定为提供准公共物品，满足一般公共需求和基本公共需求以及部分国家需求上，但这并不意味着这类事业单位依然要在政府全权管控的传统管理体制下运行。而且，即使是推向市场或回归政府的事业单位也不一定完全适宜转制为营利性组织或典型的行政机构。所以，有必要通过对相关组织理论的分析，根据各类事业单位所承担的组织功能选择相应的组织形式和运行机制。

二、事业单位的组织功能分化

就企业组织和市场机制来看：第一，企业组织按照利润最大化原则独立地从事生产经营活动、并承担全部风险，这种组织形式的优势在于可以组织大规模的生产，筹集巨额资金以及通过专业化的管理与监督提高生产效率[2]103。由于市场交易中信息成本的存在，使得专门从事信息产品生产的“市场中介”机构逐渐从传统的企业组织中分化出来。而随着生产技术的标准化进程、一些新型契约的推广，以及信息化和网络化的广泛应用，传统中高度一体化的企业组织形式正在逐渐被“服务外包”或合同转让所打破。第二，市场经济是以市场为基础的资源配置方式和经济运行调节方式。市场机制是在没有政府直接控制的条件下，以供求规律为基础的价格机制和竞争机制，它只有在商品流通打破狭隘的空间或地域限制的情况下，即只有在社会分工、生产专业化和社会化的条件下才能达到或实现。因此，市场机制能充分发挥作用的条件是生产者为数众多、产品的同质化，每一单个生产者都只能作为价格的接受者而不是操纵者，即市场的非垄断化。造成市场“不完全竞争”，即市场垄断化的根源一是出现规模经济效益并降低成本，二是存在“进入壁垒”。第三，市场机制的局限性在于，经济行为目标的短期化；经济波动的周期性；在规模经济显著的产业市场有产生垄断的倾向；另外，市场也无力解决外部不经济，如环境污染、社会不公平等问题；以及无法克服高风险投资等障碍；难以规避由于信息不对称导致的欺诈行为。

就非营利组织与社会机制来看，第一，非营利组织不以获取利润为目标，这意味着它收取的是市场平均价格，获得的是市场平均利润；收益不分配原则意味着非营利组织的盈余只能用于完成组织的基本使命，不能为所有者和管理者占有；公益性目标意味着其主要为公共利益服务，因此，各国通常会给予其一定的税收优惠并加强公益监管。总之，非营利组织是独立于政府之外的民间非营利机构，在产权上通常属于社会所有的公益产权，在内部治理上享有不受政府干预的管理自主权。现代社会非营利组织通常包括追求市场平均利润的经济价值，多元的社会价值以及混合价值等三类组织[5]141。非营利组织的数量取决于市场经济的发展水平，以及消费者（公民）需求的多样性和异质性。第二，市民社会机制的核心内容是，非国家和非经济组织或个体在志愿的基础上，以互惠、互助或自助的方式自主供给某些人们共同需要的产品或服务[6]9。这种机制的优势在于，在公共物品的提供中具有简便灵活和运行成本较低的特点；社会互助和自治有助于培养公民的合作、团结以及公共精神；为公民大众的“利益表达”和“利益集结”提供广泛的交流平台和沟通渠道。第三，市民社会机制的局限性在于，志愿资源和慈善捐赠缺乏稳定性和可持续性的保障[7]；市民社会机制的有效运转需要发育相对成熟的市场经济，又需要相对完备的政策体系和制度框架的支持和引导；在缺乏有效社会问责的情况下，难以保障非营利组织运行的公益性。第四，政府与非营利组织的合作关系包括，政府提供经费、非营利组织负责具体的服务提供；非营利组织在政府作用较为薄弱、私人市场关系发达的领域，主要依靠自己筹款提供公共物品；非营利组织代表特定利益群体要求并推进政府政策的改进。

就政府组织与国家机制来看，第一，政府组织是根据宪法和法律的规定和授权，通过管理社会公共事务或提供公共服务等方式履行国家公务的公立机构。其中，韦伯的理性官僚制建立在“政治—行政”二分的专业分工基础之上，强调权责清晰的科层化结构、专业化的岗位设置、规范化的工作流程、专业技能的标准化以及管理的非人格化等[8]214。而20世纪80年代兴起的新公共管理运动则强调适度向社会分权，大力发展社会自我服务组织；引入现代企业的管理方法、提高行政效率；以及以契约式的“服务”理念重构公务机关与公民的关系等，从而又推动了新一轮政府组织的分化与分工。例如，经合组织国家的研究表明，政府用以履行公务的组织形式包括政府部门、部门代理机构、公共行政实体和私法实体等。这些组织首先都是由政府创立和主办、在产权上属于国家所有的公立机构。其次，政府部门属于典型的行政序列；部门代理机构是由政府委托或授权的“直属机构”；公法行政实体是拥有相对独立身份、在公法框架内自主运行的公法人，私法实体是在私法框架内自主运行的独立法人[9]340-365。第二，国家的基本特性是政治性，政治国家的核心是公共权力，其阶级统治、社会管理和社会服务职能都必须借助于公共权力才能得以实现。第三，国家也是旨在实现自身利益最大化的组织，国家的行为由成本—收益的比较来决定[10]20。因此，国家机制的局限性在于，由于受偏好表达机制和能力所限国家不能满足所有的公共需求；对自身利益最大化的追求和缺少竞争压力，往往导致政府开支的过度增长和官僚行为的低效率。

综上所述，在现代社会企业组织从“功能”上可分为直接从事生产经营和提供市场中介服务的两大类组织。在市场经济的大背景下非营利组织在“功能”上正逐渐分化为：追求市场平均利润的经济价值，追求混合价值以及多元的社会价值等三大类组织。政府组织的“功能”分化情况比较复杂，既有主要在商业领域发挥作用的准公司和非商业性质的私法实体，主要在公共管理和公共服务领域发挥作用的公法行政实体，为政府部门提供支持性服务或执行专项职能的部门代理机构，以及主要履行国家主权职能的政府部门。总之，首先是科技的进步、社会的发展，推进了政府、企业与社会之间权责利的重新调整和分配；其次，这种社会权利的重新配置主要通过社会组织的分化与分工表现出来，与此相伴随的必然是市场机制、社会机制与国家机制在某种程度上的相互融合和协作。再次，现代社会的发展和进步在很大程度上取决于，通过对各项社会制度的建构和创新，对不断涌现的新型社会组织进行有序引导和规范化治理。事实上，正是随着市场经济改革的深化，以及事业单位经营自主权的下放使事业单位的组织功能发生了一系列的变化，这必然要求对其组织形式和运行机制做出相应的调整。因此，在组织功能分化的基础上，通过对事业单位的组织形式和运行机制进行系统的再造与创新，对事业单位改革进行分类规划就成了进一步深化事业单位分类改革的关键环节。

三、事业单位的改革与转型

目前，由中编办发布的事业单位分类改革指导意见将事业单位划分为生产经营类、社会公益类和行政执行类等三大类。而根据各类事业单位所承担组织功能的不同，又可以具体将生产经营类事业单位划分为承担生产经营功能（以获取利润为目标而从事生产经营、参与市场竞争的活动）和市场中介功能（通过为市场主体提供信息、评估、检验、仲裁等中介性服务以获取收益的活动）的两类组织。即追求经济价值的生产经营A类和生产经营B类。因此，就生产经营类事业单位的改革来看：首先，承担生产经营功能的生产经营A类事业单位，由于其以利润最大化为目标而以独立经济主体的身份参与市场竞争，因此，根据“市场垄断性”（这取决于市场中同类产品生产者的多寡，以及产品的差异性和可替代性等）和“生产技术的标准化”（这主要包括在某一行业或领域编制、发布和实施标准的过程）情况，可以分别选择国有企业和私有企业的组织形式，并在市场机制的自由调控下运行。其中，为了避免一些特殊领域或行业的市场垄断可能造成的对公共利益的损害，或在生产技术非标准化下出于追求规模经济效应的目的，可以优先考虑选择国有企业的组织形式。其次，承担市场中介功能的生产经营B类事业单位主要包括监督市场运行、促进行业自律以及直接为市场主体的经济活动服务等各类组织。这类组织一方面可以通过市场获得足够的运行经费；另一方面由于其提供的产品具有一定的外部性，所以其行为必须要受到国家法规、行业守则和职业道德的约束。因此，根据服务目标的“营利性”或“公益性”，可以选择企业组织（以实现利润最大化为目标，追求的是纯粹的私人利益）或非营利组织（以获得市场平均利润为目标，推动和促进公共利益的实现是其重要的行为准则）的形式。选择非营利组织形式的事业单位，应通过各项社会管理制度的建立和健全逐步转换为真正意义上的非营利性民间自治机构。

根据组织功能的差异可以将社会公益类事业单位具体划分为承担社会公益服务功能（主要通过服务收费、政府公共采购合同和慈善捐赠自主向社会提供公共物品的活动）、一般公共服务功能（同时依靠国家财政支持和社会经费自筹，在国家限定的收费标准内通过服务收费提供公共物品的活动）和基本公共服务功能（国家公共权力和公共财政的保障下向社会免费提供公共物品的活动）的三类组织。即追求多元社会价值的社会公益C类、社会公益D类和社会公益E类。因此，就社会公益类事业单位的改革来看，首先，承担社会公益服务功能的社会公益C类事业单位主要通过社会自筹经费满足异质性公共需求，如公益性科研院所、社区服务中心等。国外大量存在着这种志愿性的民间公益组织，但政府通常会给予税收优惠和一定的财政支持，并通过认证监管、过程监管和社会监督等措施来加强对此类组织的规范化管理和公益问责。因此，可以根据市场垄断性和生产技术的标准化情况，分别选择非营利组织（非营利性民间自治机构）或拥有相对独立性的公法行政实体(为了实现公共利益的目标和承担公务而创立的，具有相对独立性、能够独立承担法律责任的公法人)的组织形式。虽然二者在运行上依靠的都是社会机制，但前者在私法框架内自主运行；后者则需严格遵守公法框架所规定的价值目标和行为准则。其次，承担一般公共服务功能的社会公益D类事业单位通过国家财政支持或专项补助、以及社会经费自筹满足异质性公共需求，如高等教育、基本医疗服务等。一方面由于此类物品的投资成本和风险成本都较高，因此纯粹由志愿的非营利组织提供很容易出现供给不足；另一方面由于其专业技术性要求高，因此由纯粹的营利性企业来提供会由于严重的信息不对称而损害消费者的利益。故而国外通常都会有许多专门的公立机构负责此类物品的提供，但这些机构一般具有独立的法人地位和一定的经营自主权。因此，适宜的组织形式主要是公法行政实体，但根据“市场垄断性”和“生产技术的标准化”情况，在运行上或者以社会机制为主、国家机制为辅，或者以国家机制为主、社会机制为辅。再次，承担基本公共服务功能的社会公益E类事业单位主要在国家公共权力和财政的保障下满足同质性（基本）公共需求，如义务教育、公共卫生防疫等专业技术性服务。因此，适宜的组织形式也应是公法行政实体，但在运行上主要以国家机制为主、社会机制为辅，并根据“市场垄断性”和“生产技术的标准化”情况允许在管理自主权上有一定的差异。

从组织功能上可以将行政执行类事业单位具体划分为承担政策研究与咨询功能(接受政府委托或指派，协助或承担特定政策项目的调研、协商和制定，及从事政策性宣传教育的活动)以及行政执法与监管功能(代表国家使用或运用强制性公权力实行社会或行业管理，以及保障和维护社会秩序的活动)的两类组织。即追求政治价值和国家利益的行政执行F类和行政执行G类。就行政执行类事业单位的改革来看，首先，承担政策研究与咨询功能的行政执行F类事业单位主要是接受政府委托或指派，承担政策性宣传教育以及研究和咨询的机构。这类组织本身既属于社会管理的“沟通和协商机制”，又属于联结政府和社会的中介服务机构。所以，它一方面要代表和体现国家意志和公共需求（政治性），另一方面又针对特定人群提供专业性服务（社会性）。因此，根据其服务目标的“政治性”或“社会性”可以选择具有相对独立性的公法行政实体（主要面向社会提供服务），或隶属于政府、并接受政府委托或代理提供专业研究和决策咨询服务的部门代理机构（不能对外提供营利性服务）；前者的运行在依靠国家机制的同时将日益依赖社会机制，后者的运行主要依靠国家机制。行政执行G类事业单位承担的主要是运用国家强制性公权力履行社会或行业管理的职能。但一方面随着科学技术的不断进步，一些传统的社会或行业管理能够通过模式化、标准化的行政管理方式获得有效执行。另一方面，现代社会的进步也极大地提升了对公共事务管理水平专业化、精细化，以及针对公共问题和公共事务的不断涌现更具灵活性、多样性和快速反应性的要求。因此，可根据工作任务的“常规化”或“专业性”分别选择政府部门、部门代理（政府直属）机构或公法行政实体的组织形式。其中，政府部门的运行依靠的是国家机制；公法行政实体和部门代理机构在以国家机制为主的同时可以适当引入社会机制，但要实行严格的价格管控和收支两条线管理。

综上所述，对于事业单位分类改革来说，生产经营A类和部分生产经营B类事业单位应转换为营利性的企业组织，直接参与市场竞争；部分生产经营B类和部分社会公益C类事业单位应转换为非营利的民间自治机构，主要为市场经济的良性运行提供辅助性或边缘性（营利空间小、公益性较强）服务。今后，事业单位体系内保留的将主要是部分社会公益C类、社会公益D类和社会公益E类的事业单位，它们是由政府创立或主办、主要利用社会资源和社会机制，或同时运用社会机制和国家机制，或主要使用公共资源和国家机制提供公共物品的公立机构。另外，提供社会性服务的部分行政执行F类，以及工作任务的专业技术性要求较高的部分行政执行G类事业单位，可以作为事业单位体系内的特例继续保留，具体的管理办法参照社会公益E类事业单位，但其中行使行政执法权或监管权的机构不允许接受社会捐赠。也就是说，今后保留在事业单位体系内的将主要是在“政事分开、管办分离”基础上，拥有独立的公法人身份的公法行政实体。而对于提供政治性服务的部分行政执行F类，以及工作任务常规化或专业性要求不高的部分行政执行G类事业单位，适宜回归政府机构或转换为在政府的委托或授权下承担某些专项职能的部门代理机构。总之，从组织功能分化的视角可以将事业单位分类改革的组织形式与运行机制转型总结如下（详见图1）。可见，随着事业单位分类改革的推进，一是要通过各项配套政策的完善培育新型市场主体（企业组织）；二是要通过建立和健全有关非营利组织的各项法律法规培育非营利的民间自治机构（非营利组织）；三是要基于科学的分类标准和分类体系，系统地建构有关“事业单位”管理的各项法律法规，使其真正转换为拥有相对独立性的“公法行政实体”；四是通过进一步推进行政改革，加强在政府授权或委托下承担行政公务而又不具备独立法人身份的“部门代理机构”的规范化治理。

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[责任编辑、校对：杨栓保]