论中国新农村建设中的撤村并居现象

毛文颜

2005年10月11日党的十六届五中全会通过《中共中央关于第十一个五年规划纲要》提出社会主义新农村建设这个重大的历史任务。作为最早提出“新农村建设”建议的学者，林毅夫于2005年10月16日在一个有关新农村建设的论坛上说，以公共基础设施建设为着手点的新农村建设既然是中国全面建设小康社会的必要内容，到2020年全面建设小康社会的目标完成时，就应该完成新农村建设的阶段性任务。全国各地的撤村并居工作相继开展了。2008年4月，民政部公布了全国296个农村社区建设实验县（市、区）名单。2012年3月10日，在全国政协十一届四次会议的大会发言中，全国政协经济委员会副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文表示，城镇的发展，要按规划进行，落实最严格的节约用地制度，不要在农民的土地上打主意。单纯为了增加城镇的建设用地指标而到农村去“撤村并居”，违背经济社会发展规律，后患无穷。

1.撤村并居的现状

近几年，在国务院“土地增减挂钩”政策的推动下，山东、河北、四川、重庆等地大规模的以“撤村并居”为核心内容的新农村建设，取得较大成绩的同时暴露了一些问题。下面分别以山东省诸城市和广东省揭阳市大南山侨区桃园办事处龙智社区为例介绍撤村并居过程中两种不同的实施现状。

山东省诸城市的社区化建设经历了三个阶段。2007年，诸城市开始在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以两千米为半径，把全市1249个村庄及有关单位，按照地域相邻、习俗相近的原则规划建设208个农村社区，每个社区涵盖5个左右的村庄、1500户左右。2009年，诸城市再次提出全面推进农村社区化发展，即在农村以社区为单元，统筹推动公共服务、经济、政治、文化、组织、聚合居住等工作，以求实现积聚、集约发展。在当地政府看来，农村社区化发展虽然取得了明显成效，但是依托自然村设置的建制村（行政村）的存在，仍然在农村基层表现出不适应。另外，如果建制村与农村社区长期并存，当地政府就担心很容易在农村基层产生一个新的管理层级。2010年6月开始，诸城市撤销1249个建制村，以此来推动“农村社区化”的发展。

大南山侨区桃园办事处龙智社区位于揭阳市“三江”之一龙江系——大南山侨区境内龙江河畔上，是撤销该区原桃园办事处谢湖村民委员会而设立的。该社区人口总数684人，土地面积为2平方千米。大南山侨区在实施“撤村并居”后，把该社区作为第一个社会主义新农村建设试点单位来抓，将原有的住房统一搬迁到规划点，按照高起点、高标准、高规划的格局进行建设，确保人均拥有30平方米的住宅面积，全部人员都享受养老保险体制，其他土地作为招商引资开发用地，得到了全体村民拥护和支持。

2.盲目撤村并居行为的问题和危害

2.1“撤村并居”与中央的要求背道而驰

“撤村并居”的目的首先是让农民有更好的生活和居住环境，提高农民的生活质量和水平；然后是提高耕地的集约化水平，减少耕地浪费；最后才是增加城市建设用地指标。但是，从地方的实际做法来看，多数地方把增加建设用地指标作为“撤村并居”的首要目标，显然与中央对“撤村并居”和新农村建设的要求是背道而驰的，也是违背农民的意愿的。

2.2“撤村并居”后出现了农民“返贫”现象

虽然“撤村并居”后，从农民所拥有的资产数量来看，有了较大幅度的增加，因为过去的房屋资产价值量不高，新居的资产价值量较高。但是，由于社会保障体系不健全、就业通道过窄，多数农民“被上楼”后，实际生活水平明显下降，成了真正的“住在新楼里的贫困者”。

2.3“撤村并居”使城市蔬菜等农副产品的自供能力大大下降

2011年以来，农副产品出现了价格大幅上涨的现象，一个十分重要的原因就是多数城市农副产品自供能力不强，给中间环节的炒作留下了太多的空间。在过去，一旦城市建设征用了菜地，就必须及时补充，否则不允许再征用。而现在，多数地方只征不补，导致蔬菜种植面积大幅下降，自供能力也大大下降。而多数地方的“撤村并居”占用了大量的蔬菜种植用地，使城市农副产品的自供能力进一步下降。

2.4“撤村并居”让一些地方更加不注意土地的集约化使用

由于通过“撤村并居”，很快就增加了建设用地指标，因此，在短期利益的驱动下，多数地方在土地的利用方面不讲求节约使用，而是继续粗放利用。更重要的是，由于通过“撤村并居”让地方在土地指标的争取上难度变小，一些地方对部分投资者、开发商的晒土地及停产、半停产企业的土地浪费现象不闻不问，导致土地的利用率很低。

3.对于撤村并居的一些建议

3.1谨慎选择实施撤村并居行动的地区

在经济较为发达较为接近城市水平的地区，在确保居民的未来生活和就业能够解决的情况下，可以有序地开展撤村并居的活动。而在那些经济还不是很发达，与真正的城市水平差距较大的地区，实施撤村并居是一种很不明智的行为。

3.2切实体会中央政策的初衷

在具体贯彻执行中央的政策过程中，不能背离中央的政策，要确实做到为农民的利益着想，为国家的城市化和长远发展着想。要做好农民的思想工作，让农民真正理解国家政策的意义，让他们心甘情愿的参与到撤村并居的行动中来。这样才能真正地实现和谐的撤村并居，真正向建设社会主义新农村靠近。

3.3撤村并居之前要做好各项前提基础工作

许多农民之所以对撤村并居有抵触，主要是并居之后无法保证就业，未来的生活也就失去了保障，因此必须做好配套的工作，在并居的同时在社区周围开办一些能够吸纳剩余劳动力的第二、第三产业。照农民所说：“只要撤村并居之后能有地方干活挣钱就行。”只有做到了这样，农民才会没有后顾之忧，才会真正实现撤村并居的真实意义。

3.4撤村并居之后的土地利用也应该规划使用

“撤村并居”所腾出的土地应该仍归农村集体经济组织所有，而不能归地方政府所有，不得擅自转变为城镇建设用地。实际上，2010年中央一号文件就明确规定：“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有。”

参考文献：

［1］杨继瑞，周晓蓉.统筹城乡背景的农民集中居住及其制度重构：以四川为例.三农新解，2010，（8）.

［2］“撤村并居”：山东诸城推行农村社区化.《瞭望》新闻周刊.

［3］山东省撤村并居调查报告——历城区唐王镇和即墨市环秀办事处为例.

［4］广东省揭阳市大南山侨区撤村并居建设新农村.集体经济网，2010.10.17.

［5］温铁军.中国新农村建设报告.福建人民出版社.