中央银行在我国银行业宏观审慎监管体系中的角色研究

王伟　李海平

摘要：本文以我国银行业的监管为研究视角，梳理回顾了我国银行业监管的历史，分析了我国银行业宏观审慎监管的内在机理，研究了在构建我国银行业宏观审慎监管框架体系中中央银行的角色，并提出了一些政策建议。

关键词：宏观审慎监管；银行业监管；中央银行

JEL分类号：E58

中图分类号：F830.94

文献标识码：A文章编号：1006-1428(2012)03-0066－04

一、我国银行业监管的实践

(一)无监管阶段：新中国成立至1984年

从新中国成立到1984年，我国实行“大一统”的金融体制，中国人民银行作为实际上唯一的银行，当时没有监管当局，没有监管对象，也没有相应的监管法律法规。

(二)央行对商业银行的监管：1984年至2002年

从1984年到1993年底。我国形成了中央银行、专业银行的二元银行体制，中国人民银行行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。这一时期对银行业的监管主要围绕市场准入进行，重点审批银行新的业务机构。

1994年，三家政策性银行的成立为人民银行对商业银行进行市场化监管奠定了基础。1995年以来，以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》的颁布为标志，我国银行业监管进入法制化、规范化阶段。1997年，召开第一次全国金融工作会议，对金融业实行分业监管，相继成立了证监会、保监会，分别负责证券业和保险业的监管，人民银行专司对银行业、信托业的监管～2002年，召开第二次全国金融工作会议，提出金融监管是金融工作重中之重；银行业全面实行贷款质量五级分类制度。

(三)以银监会微观审慎监管为主：2003年至2008年

2003年12月，《中国人民银行法》(修正)、《商业银行法》(修正)及《银行业监管管理法》通过。2003年，银监会成立。银行监管的职能从央行分离，央行保留部分监管权力。根据《银行业监督管理法》的规定，银监会主要负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理，目标是保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展。

银监会对我国银行业金融机构主要采取非现场检查和现场检查相结合的微观审慎监管措施。期间，银监会也尝试运用一些宏观审慎监管工具对银行业进行监管，如压力测试、逆周期监管及加强对系统重要性银行的监管。

(四)重视微观审慎监管与宏观审慎监管的平衡：2009年至今

2009年3月，我国加入巴塞尔委员会，正式成为巴塞尔委员会的一员。加入以前，我国一直积极参与巴塞尔委员会有关监管制度的起草工作，并借鉴巴塞尔委员会发布的监管文件。不断完善我国银行监管制度。加入巴塞尔委员会是我国银行监管史上的一个重要里程碑，这标志着我国将全面参与银行监管国际标准的制定，更加有效地维护我国银行业利益，并为国际银行体系稳定作出更大的贡献。

2010年12月，巴塞尔委员会发布了巴塞尔协议Ⅲ，并要求各成员经济体2年内完成相应监管法规的制定和修订工作，2013年1月1日开始实施新监管标准，2019年1月1日前全面达标。巴塞尔协议Ⅲ确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管新模式，大幅度提高了商业银行资本监管要求，建立了全球一致的流动性监管量化标准，将对包括我国在内的商业银行经营模式、银行体系稳健性乃至宏观经济运行产生深远影响。

二、中央银行在中国银行业宏观审慎监管体系中的角色

(一)中央银行在我国银行业宏观审慎监管体系中的主导角色

在构建银行业的宏观审慎监管框架中，明确宏观审慎监管的监管主体，是一个关键的问题。国际货币基金组织和金融稳定理事会明确提出，执行宏观审慎政策应是中央银行的重要职责，各国也把强化中央银行的宏观审慎政策职能作为金融改革的核心。事实上，在各国的金融改革中，中央银行也被赋予了更多的监管权力。包括防范系统性风险、维护金融稳定以及对金融机构的日常监管。在不改变目前我国“一行三会”的监管框架下，由于央行对银行的长期监管经验、对金融市场的广泛了解以及对宏观经济的整体把握，银行业宏观审慎监管的职责分配上应该是以央行为主导、银监会为辅，其他部门进行密切配合的格局。

1、法律层面：中央银行的职责定位与宏观审慎监管的统一。

2003年《中国人民银行法》(修正)明确规定，央行的职责是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。为此，2003年央行成立了专门的金融稳定职能部门，即金融稳定局。银监会的成立从央行分离了银行监管的职能，但央行仍主要保留了防范系统性风险的银行监管职能。虽然银监会也尝试性地进行了宏观审慎监管的一些措施，但其职责主要是微观审慎监管。

2008年8月，国务院批准并发布的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》进一步明确了央行的18个主要职责，其中之～就是完善金融宏观调控体系，负责防范、化解系统性金融风险，维护国家金融稳定与安全。

2、央行主导银行业宏观审慎监管的必然性。

(1)央行货币政策与宏观审慎监管的一致性。

微观审慎监管的顺周期性助长了银行体系的顺～周期性。银行体系的顺周期性，以信贷行为表现为例，当经济处于繁荣期时，风险意识减弱，信用等级门槛降低，监管要求低，信贷扩张。当经济处于萧条期时，风险意识增强，信用等级门槛提高，监管要求高，信贷紧缩。当所有的商业银行基于理性动机行为趋于一致时，将加剧经济的周期性波动，使银行体系的系统性风险增大。

宏观审慎监管的一个维度是逆周期监管。在央行职责中，作为其中之一的货币政策同样是逆周期的。宏观审慎监管的目的是防止系统性风险，避免或减少金融危机对实体经济冲击所带来的损失，而系统性风险的积累与释放往往源于经济的大起大落。货币政策的目标是对宏观经济进行调控，平抑经济的大起大落。也就是说，两者的政策目标是一致的。

(2)央行货币政策与宏观审慎监管的相互促进。

货币政策与宏观审慎监管职责统一于央行，能够相互促进，产生协同效应(Borio，2009)。当系统重要性银行出现无法正常经营或破产风险时，央行的“最后贷款人”职能对保持银行体系的流动性和保证支付结算体系的平稳运行发挥其独特的优势(Blinder，2010)。而且，央行在把宏观审慎监管纳人到货币政策制定过程中，考虑资产价格泡沫的成本，这对提高货币政策的有效性是有利的(Feldstein，2010)。

(3)央行对宏观经济形势和金融体系宏观监测的天然优势。

判断当前的国内外宏观经济形势，是央行制定和执行货币政策的基础工作。央行通过分析国民账户、国际收支账户、财政账户、货币账户及相互关系对当前经济形势作出科学的判断。央行通过对公开市场业务、再贷款、再贴现及银行同业拆借市场的监测能够整体上了解银行体系的流动性状况。

(二)央行主导下宏观审慎监管的实施

1、宏观审慎分析。

(1)系统性风险的源泉。

此次金融危机表明，有以下三个关键的因素导致金融系统性风险的累积(Janet L Yellen，2010)：

第一个因素是金融部门高风险及高杠杆率的积累。同时伴随着对不稳定短期资金的过度依赖。这种情况出现在大型和高度关联金融机构时，会更加危险。大型和高度关联金融机构是金融体系的支柱，当它们破产倒闭或者受到冲击时，会对大量的交易对手方和整个金融体系造成重大的损失。雷曼兄弟和AIG的情况说明了这一点。当然，杠杆率的积累和期限错配的增加广泛出现在金融体系时，同样是令人担忧的。

第二个因素是金融机构之间风险暴露的高度正相关。大量的商业银行、投资银行及其他金融机构持有抵押贷款、抵押支持证券及抵押贷款相关衍生产品头寸。这种高度相同的风险敞口导致金融系统的脆弱性。当房价崩溃时，金融系统会骤然瘫痪。

第三个因素是金融市场参与者高度的相互关联和复杂性。金融市场参与者之间复杂而不透明的连接网以信心的丧失、流动性的冻结、资产的甩卖及多米诺骨牌效应的形式加大了危机的传染。这种系统性风险的一个关键因素是支付、清算和交割系统的制度安排。比如，回购协议和场外衍生产品市场基础设施的薄弱环节将加剧危机。

(2)系统性风险的监测。

系统性风险的形成有的表现为突发事件的冲击，更多的表现为上述三个因素长期共同作用的积累。因此，为方便及时识别系统性风险的出现，必须要设计一些定量指标来反映上述三种因素，即系统重要性金融机构和金融体系内广泛存在的风险积累：金融机构之间风险的正相关；金融参与者之间的相互关联。

为了监测系统性风险，央行必须收集金融市场和系统重要性金融机构大量及时准确的数据和信息，比如金融市场的风险价差、资产价格、银行部门的新增信贷与信贷量、债务和杠杆率等，甚至包括场外金融衍生工具和回购协议市场的数据。当然，监测可能主要集中在系统性风险的关键因素，比如系统重要性金融机构及整个金融体系表内信贷及融资风险的积累、金融市场参与者之间风险的相关性及交易对手方风险的程度等。

对于信贷和资产市场，央行必须保持密切的关注。当整体信贷增长非常迅速时，可能是金融机构表内潜藏更大风险的信号。当资产市场上的风险价差和风险溢价与历史情况相比过窄时，可能是投资者过度冒险的征兆。央行要评估资产价格的变动是否表明了泡沫的存在，当资产价格泡沫伴随着信贷迅速增长的泡沫时，系统性风险会放大。

当前我国频繁出台房地产调控政策而房价仍居高不下。央行要对银行业整体进行房地产价格的宏观压力测试(Macro-stress Tests)，衡量当面临房地产价格不利冲击时，银行部门对房价冲击的应变能力。另外。汇率的波动对于银行业的风险也需要央行进行重点监测，以衡量银行部门对汇率波动的应变能力。我国人民币汇率形成机制不断地改革，市场化的基础不断完善，人民币汇率波动幅度和频率不断加大，这也是银行业系统性风险的一个源泉，同样要进行汇率对整体银行业的压力测试。随着利率市场化的推进，利率风险加大，宏观压力测试要未雨绸缪，以指导利率市场化的节奏和力度。

2、宏观审慎监管政策与工具。

(1)逆周期监管政策。

逆周期政策，包括逆周期资本监管(动态杠杆率)、贷款损失拨备计提(前瞻性的动态拨备)、流动性等。

杠杆率本身属于微观审慎监管的范畴，但动态杠杆率则属于宏观审慎监管的范畴。对银行来说，应设定随时间而变化的杠杆率，杠杆率与折扣率反方向变化。当经济过热时，提高折扣率，相应地降低了杠杆率；当经济萧条时，降低折扣率，相应地提高了杠杆率。

为缓解贷款损失拨备的顺周期性，目前主流观点是采用跨周期的拨备计提办法，提高拨备计提的前瞻性。在经济上行期多计提拨备，在经济下行期违约率上升时，在上行期多计提的拨备可用来冲抵下行期的违约损失。

对于期限错配引起的流动性风险，有两种方法可以考虑：一是动态流动性资本要求。流动性资本要求可以通过一个因子来实现，该因子反映资产和负债的期限错配情况。繁荣期时要求纠正期限错配，衰退期时鼓励期限错配。二是采用“按融资方式定价”(mark-to-funding)作为“按市值计价”(mark-to-market)的补充。

(2)系统重要性银行的监管。

对系统重要性银行机构进行监管，包括“太大而不能倒”或“太关联而不能倒”的银行类金融机构。系统重要性银行包括两种：个体系统性重要(Individual—ly systemic)、整体系统性重要(systemic as part of a herd)(Brunnermeier et al 2009)。

-个体系统性重要银行是指规模如此之大、关联如此之广泛、具有全国标志性的银行。对于这类个体系统重要性银行，需要同时适用微观审慎监管和宏观审慎监管。微观审慎监管仍然可以沿用Baselll，只不过需要对资本、风险范围、风险加权资产等进行适当的界定。

整体系统性重要银行是指个体的规模很小以至于相对于整个银行体系而言显得微不足道，就本身个体条件而言，不会成为监管当局的极大关注。但是，当作为更大的整体一起波动时，其相关的波动很可能是系统性的。

对系统重要性银行的宏观审慎监管，关键的是要监控其隐性风险头寸，关注银行间同业市场和银行间外汇市场头寸披露情况，并对头寸披露情况进行分析，估计风险的“传染”效应。

三、政策建议

(一)加强微观与宏观审慎监管的有机协调

在继续完善微观审慎监管的同时，强化宏观审慎监管，实现宏观审慎监管与微观审慎监管的有效协调，共同提高监管效率。坚持单体机构和银行业系统两个层面风险监管并重，要进一步加强对大型银行的并表监管，提高商业银行的并表管理能力；要扩大监管范围，加强对具有系统重要性金融机构的监管，同时坚持银行、证券、保险以及非银行金融机构之间的风险隔离，防范系统性风险的跨市场间的横向蔓延和传染。

(二)强化金融监管部门和宏观经济管理部门的信息共享与沟通协商机制

目前，“一行三会”已经制定了《中国人民银行、银监会、保监会、证监会信息共享暂行办法》，也已经建立了部际联席会议制度，但没在法律层面上得到确立。协调性还需要进一步加强。使信息共享成为制度化安排，避免监管信息重复和真空。鉴于发改委产业政策与财政部财政政策对宏观经济的影响与作用，发改委与财政部也应纳入到同一平台。

(三)尽快推出存款保险制度，强化银行的风险管理

存款保险制度与银行监管部门的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成银行监管安全网的三大基本要素。当前我国推出存款保险制度的时机已经成熟，应把握时机尽早推出，强化对存款金融机构的市场约束，弥补监管资源的不足，防范和化解金融风险。

(四)关注外部冲击，拓宽监管视野

为应对危机，美国先后实施了两轮量化宽松政策，导致全球流动性的过剩，也给我国宏观调控和金融监管带来很大的挑战，增加了经济的不稳定性和系统性风险。因此，要及时关注国际经济金融形势和发展动态，重点分析重要领域和市场的“风险点”，为银行业的开放和国际化提供及时的预警信号，努力构筑防范外部冲击的“防火墙”。

(五)加强央行与国际监管机构的协调合作

此次国际金融危机的爆发和蔓延。凸显了一国与国际监管机构合作对于金融稳定的重要性。现有的国际金融监管与协调体系的重要机构包括IMF、世界银行、巴塞尔委员会(BSBC)、金融稳定理事会(FSB)及其他机构。目前我国已成为IMF、世界银行、BSBC和FSB的会员，共同参与国际监管机构监管标准的制定。应加强与国际监管机构的信息分享与协调合作，充分考虑我国的银行业实际因素，合理安排过渡期，提高对我国银行业监管的针对性和有效性。