甘肃民族地区基本公共服务供给的路径选择

刘燕华

[摘要]关注甘肃少数民族地区的社会发展对于甘肃社会和谐稳定具有重要意义。民族地区得到更加全面的发展的前提条件是农牧民的生存和发展环境。公共服务均等化是建设和谐社会、增加人民幸福指数的必备条件。甘肃民族地区基本公共服务存在着困境和不足，需要通过健全公共财政制度、制定均等化指标、调查社会成员的期望值及政府的资源运用能力等路径来逐步完善。

[关键词]民族地区 基本公共服务 供给 路径

甘肃是一个多民族的省份，现有54个少数民族，少数民族总人口240万，占全省总人口的9.3%；有甘南、临夏两个民族自治州，天祝、肃南、肃北、东乡、积石山、阿克塞、张家川7个民族自治县，共35个民族乡，民族自治地方面积17.9万平方公里，占全省面积的39.8%。甘肃少数民族所处区域在青藏高原与黄土高原的结合部，除了临夏州在临夏市和永靖县有大型水电、化工和机械企业外，很大一部分地区工业基础薄弱，农牧业发展水平较低。

一、甘肃民族地区基本公共服务均等化的理论阐释

1.基本公共服务均等化有利于促进民族地区人的全面发展

社会的发展最终要通过人的全面发展来实现。马克思认为，人的发展即人的本质力量的发展。马克思指出：“任何人的职责、使命和任务就是全面地发展自己的一切能力。” “每个人都无可争辩地有权全面发展自己的才能”。人的全面发展需要社会为其创造良好的生存和发展环境。马克思把人的本质与人的需要联系在一起，指出：“他们的需要即他们的本性。”按照马克思的观点，需要是人内在的、本质的规定性，是人的全部生命活动的动力和依据，有需要的产生才会引发人的行为活动。因此，需要的发展是促使人全面发展的强大动力，是“人的本质力量的新的证明和人的本质的新的充实。”最后，马克思指出，人的全面发展就是指每个人都能得到的平等发展、完整发展、和谐发展和自由发展。因此，要使得民族地区的人得到更加全面的发展，必须关注个人的生存和发展环境。因此，大力推进民族地区基本公共服务均等化，可以不断创造民族地区人的全面发展的社会环境，弥补市场机制和按劳分配的缺陷，促进社会主义事业的全面、协调发展。

2.公共服务均等化有利于增进民族地区的福利

公共服务均等化是建设和谐社会、增加人民幸福指数的必然前提。福利经济学的集大成者庇古于1920年出版了他的鸿鹄巨作《福利经济学》，提出了国民收入极大化和收入分配均等化两个重要的福利概念，认为要增进人们的福利不仅要增加国民收入，同时还要消除国民收入分配不均等的状况，庇古的这一观点首次将社会福利问题与国家干预分配问题结合起来作为一个重要的专门领域加以研究。基本公共服务均等化这一理论来源于詹姆斯·布坎南1950提出的财政平衡的思想，他认为所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，要实现财力富裕地区的居民征收一定数额的税收补助给财力贫困的地区的居民，以实现“财政剩余”的平均。由此可见，增进民族地区个人的福利就要加快公共服务均等化，国家需要加大对民族地区的财政转移支付力度，更加注重收入在二次分配中的公平性。

二、甘肃民族地区基本公共服务供给的困境

1.农牧民受教育水平低，文化素质相对不高

在甘肃少数民族地区，由于农牧民对现代文明认识不够，而且市场经济意识不强，从而严重制约了少数民族地区教育发展。甘南碌曲县各类学校有专任教师738名，其中：小学专任教师557名，初中专任教师115名，高中专任教师50名，幼儿园专任教师16名；相比较甘肃平凉的华池县各类学校有专任教师1832人，2011年有小学专任教师855人，初、高中专任教师797人，工勤60人，幼儿园专任教师120人。甘南玛曲县义务教育呈现出教师素质不高和数量不足并存的突出矛盾，教师队伍的整体素质有待提高。长期以来，国家对于进入玛曲县师范学校学习的民族学生，给予了政策照顾。旨在通过降低这类学生的入学分数的办法，来保证师范学校的生源，但这种做法却直接导致了玛曲县的教师质量不高，教师的学历层次总体偏低。同时，玛曲县很难迅速培养出大批优秀教师及专业技术人才，而外地的优秀人才大都由于自然环境条件恶劣、待遇偏低等原因不愿来工作。

2.基础设施建设落后成为制约经济发展的瓶颈，使公共服务均等化的难度增加

甘肃民族地区大多数是在村庄和牧业点的基础上发展起来的，规模小，数量少，面积广，基础设施和公用设施非常落后， 缺乏现代工业支撑，居民生活质量低下；少数民族地区的城镇化水平尚处在初级阶段，基础设施总体规划工作滞后，结构布局不合理，特别是对搞好小城镇经济发展的总体规划认识不足，管理体制不健全；同时，缺乏支柱产业，既没有带动本区域农业产业化发展的龙头企业，也没有发育良好的市场体系，因而，公共服务的难度增加。

3.民族地区城乡发展差异较大，发展不协调，差距呈扩大趋势致使公共服务均等化难点凸显

统筹城乡发展，走城乡一体化道路对于实现各民族共同发展、共同繁荣、共同进步，维护我国边疆的社会稳定具有重要意义。甘肃民族地区大多是贫困地区。农牧民依赖的是农牧业，农牧民收入比较单一，当生产条件恶劣、生产资源匮乏时，农牧民的收入无法支付看病费用、学生上学费用。特别是农牧民不参与市场，受农产品的市场供求和市场波动的影响大，农业的商品化程度低，缺乏问责机制，农牧民处在不稳定和缺乏保障状态。有研究指出，在民族地区城乡之间农业劳动和非农业劳动的相对平均报酬至少维持在3倍左右。根据统计数据也能反映城乡差异性。2011年兰州城镇居民人均可支配收入15952.57元，临夏州城镇居民人均可支配收入达到5489.46元，而甘南夏河县城镇居民人均可支配收入为累计6551.38元。

4.医疗卫生事业发展落后，服务能力薄弱

据调研，玛曲县在医疗卫生方面存在以下问题：（1）专业技术人员紧缺，妇幼、检验、放射专业人员和中级以上职称的西医人才缺乏。人员青黄不接的结构性问题比较突出，骨干人员很难派出去培训进修。医护人员全年满负荷工作，难以休息。（2）玛曲县医疗卫生单位基础设施建设相对滞后，国家农村卫生服务体系建设乡镇卫生院改扩建项目玛曲县县财政配套资金标准太低，建设资金缺口较大，县、乡、村三级医疗卫生保健网络尚未形成，医疗卫生服务很难向牧村延伸。（3）设备短缺，尤其是急救设备、检验监测设备缺乏的问题特别突出，对疑难危重病人不能及时地诊治，使病源外流，加大了病人的经济负担。（4）疾病预防控制工作难度大，应对突发性公共卫生事件的应急处理能力低。由于玛曲县地处偏远、草场承包后牧民居住更加分散，医疗卫生服务半径大，加大了疾病预防控制工作难度。交通不便，信息不畅，应对突发性公共卫生事件的能力还很薄弱。（5）因病致贫、因病返贫的现象依然存在。玛曲县贫困人口10910人，占玛曲县牧业人口的36%，贫困率高，贫困面广，牧民对医疗费用的承受能力低，存在因病致贫、因病返贫的现象。（6）长期以来，受经济、文化、交通、医疗条件、思想观念及生活习惯等方面的影响，牧民群众尤其是广大妇女卫生条件差，医疗保健意识淡薄，妇科病患病率居高不下。（7）新农合工作量大，缺乏交通工具，在监管力度存在困难。

5.社会救助、社会保险体系建设等还处于滞后状态

社会保障制度还不健全，覆盖城乡居民的社会保障体系还没有建立起来。比如：截止到2010年底，内蒙古城镇居民的人均低保保障标准已经达到每月277元，农牧民的低保保障标准也已经达到人均每月133元；2010年玛曲县发放低保资金2442万元，相对于4万贫困牧民来讲，全年人均只有163元；目前全县的基本养老和基本医疗保险覆盖面较小，失业、工伤、生育保险体系仍然没有建立。

三、甘肃民族地区基本公共服务均等化路径选择

1.健全公共财政制度

公共财政是政府履行其管理和服务职能的基础。但是，由于我国公共财政制度建设历程是在改革开放之后才开始的，符合市场经济规律的公共财政制度和运行机制尚未真正形成。民族地区基本公共服务均等化的实现，首先要理顺各级政府间的财政关系，进一步明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在基本公共服务供给方面的事权，建立财力与事权相匹配的财政体制。

2.制定均等化指标

在目前关于公共服务均等化研究的文献中，大多数将财政投入作为衡量均等化的重要指标。财政投入的大小固然可以反映一个地区公共服务的建设水平，但一个地区公共服务水平的高低，不仅取决于当地经济的发展水平，也受其他各方面的因素影响，比如政府绩效、社会成员的消费意愿等。在制定均等化指标时，应当将实施公共服务的效果与社会成员的意愿相结合，综合考虑不同地区的物价和消费指数。比如衡量一个地区的基础教育水平时，不仅要将当地教育投入纳入到指标体系当中，还要将适龄儿童入学率、文盲率、社会满意度、高中入学率等纳入到测算范围之内，并赋予较大的权重。

3.调查社会成员的期望值

不同的社会成员，因其家庭出身、文化水平和经济收入的原因，对政府提供的公共服务的期望值是不同的。较低收入水平的社会成员倾向于能够满足维护其生存权益的公共服务项目，如医疗卫生、社会保障等，而具有较高收入水平的社会成员则倾向于能够满足维护其发展权益的公共服务项目，如基础教育、就业服务、公共文化等，并更关注环境保护、公共安全等。在制定公共服务项目规划时，应综合考虑各个收入阶层的群体需要，将政策的重点放在维护弱势群体利益方面。

4.正确评价政府的公共服务能力

政府的公共服务能力不仅体现在资源投入能力，也表现在资源整合能力、资源配置能力和资源运用能力上。政府的资源整合能力是指政府提供公共物品和服务的能力、利用市场的能力、利用第三部门的能力、整合农村资源的能力等。一个有效的政府能够最大限度地调动社会各界的资源以弥补自身资源的不足。政府的资源配置能力是指政府能够合理安排公共服务项目资金，有重点、有步骤地实施公共服务均等化战略。政府的资源运用能力是指政府能够像企业一样，追求产出的最大化。建立基本公共服务的动态评估机制有助于厘清公共服务运行中存在的各种问题，保证服务支出的高效与公平，并为各种政策工具的进一步调整和改进提供直接依据，确保供给的稳定性、公平性、有效性和持续性。

参考文献：

[1]中国经济网.甘肃实行民族区域自治制度 各民族关系平等团结互助和谐.2010-07-23.

[2]玛曲县统计年鉴.2011年

[3]甘肃省统计局、国家统计局.甘肃发展年鉴.中国统计出版社，2011年10月出版

[4]内蒙古新闻网.2011.2.12

[5]甘肃日报.2010-10-11

[6]陈全功，程蹊.民族地区的基本公共服务均等化：涵义、现状水平的衡量，中南民族大学学报（人文社会科学版）， 2008（9）.

[7]董立人.推进城乡基本公共服务均等化的路径选择. 经济研究导刊，2009（5）.

[8]王建聪，张霞.中国民族地区财政支付转移现状研究.苏州大学学报（哲学社会科学版），2011（7）.