政府介入渔业保险的必要性和政策选择

贾宪飞 刘海英 同春芬

摘 要：渔业保险是市场经济条件下保障渔业生产经营活动稳定性的有效条件。至今我国尚未形成适合国情的稳定渔业保险模式，目前仅存的商业性渔业保险和中国渔业互保协会两种形式也因各自存在的问题而难以有效发挥应有作用。渔业保险市场存在着严重的“市场失灵”。明确政府介入渔业保险的政策选择，加快推进政策性渔业保险步伐，将有利于实现我国渔业健康稳定发展。

关键词：渔业保险；政府介入；政策选择

中图分类号：D63-31文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）04-0090-05

我国是渔业大国，水产品产量占全球的1/3，渔船数量占全球的1/4，从业人员为全球最多。改革开放以来，我国海洋渔业发展迅速。2011年全国水产品总产量达5603.21万吨，比上年增长4.28%。按当年价格计算，全社会渔业经济总产值15005.01亿元，实现增加值6881.67亿元。据对全国1万户渔民家庭当年收支情况抽样调查，渔民人均纯收入10011.65元，比上年增加1048.84元、增长11.70%［1］。渔业是世界公认的高风险的行业，面临着一系列的人为风险和台风等自然灾害风险。据中国渔业互保协会统计，中国的自然灾害损失约占到渔业国内生产总值的5%左右。渔业保险作为渔业风险的一种分散机制，受到了越来越多的关注，但我国渔业保险在世界所占份额较小，其业务出现不断萎缩的趋势，没有发挥其应有的经济补偿功能。

一、我国海洋渔业保险发展概况及现状

（一）海洋渔业保险的相关概念

按《 海洋大辞典 》解释，渔业是指从事捕捞和养殖有经济价值的水生动、植物的社会生产部门的统称，一般分为海洋渔业和淡水渔业两部分［2］。海洋渔业是指利用海洋资源捕捞和养殖鱼类及海藻等水生植物以取得水产品的社会生产部门，包括传统捕捞业和水产养殖业。保险是市场经济发展的产物，是一种风险分散机制，海洋渔业保险是由保险机构为渔业生产者在水产养殖及捕捞作业生产的过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供经济保障的一种保险［3］。

（二）政府介入海洋渔业保险的国内外研究现状

渔业从属于大农业。国外对农业保险的理论研究始于20世纪30年代，一般把海洋渔业保险理论放在农业保险理论研究中。近100年来，国外学者对农（渔）业保险的研究主要集中在政府是否进行补贴、补贴比例、市场失灵、保费厘定等几个方面，政府是否对农业保险和渔业保险进行补贴一直是研究的重点。

Ahsan（1982）认为，农业保险市场中存在着市场失灵，而有效的解决办法就是由政府直接提供农业保险或给予补贴［4］。随后的学者，对农（渔）保险市场失灵的原因进行了分析，Wright B.D和J.D.Hewitt指出，渔业保险作为农业保险的组成部分，也存在着市场失灵问题，并指出渔民层面的道德风险和逆向选择，以及渔业的巨灾风险特征是渔业保险市场失灵的原因［5］。由于农（渔）业保险市场存在市场失灵问题，因而政府介入农（渔）业保险市场就显得十分必要。Gardner和Kramer（1986）进一步通过分析37个国家的农业保险需求情况发现，30%的政府补贴率可以使参保率增加20%-30%，从而得出政府补贴是农业保险需求第一大影响因素的结论［6］。在前人分析研究的基础上，Wright和Hewitt进一步指出，历史上由私人承办农业保险多重险业务的尝试都以失败告终，对农业一切险和多重险的保险，基本上都是由政府来直接或间接经营［7］。

我国农业保险专家郭晓航教授是较早对农业保险进行系统研究的学者，在其著作《農业保险》（1987）中提出了“农业保险应纳入国家整个农业政策范围内，作为一项政策性业务来经营”的前瞻性观点，为我国农业保险的科学研究指明了方向［8］。近年来，在我国渔业保险的发展道路问题上，学术界的观点趋于一致，即走政策性渔业保险的发展道路。任燕楠、金麟根提出了建立“四位一体”的新渔保模式，主张在政府宏观政策的引导和财政补贴扶持下，由我国渔业互保协会具体运作，引入商业性保险进行联合共保，以及商业性再保险进行保险标的的再保险，从而实现四位一体协同发展，形成渔险分担机制［9］。俞雅乖提出了渔业保险的路径选择应该是互保基础上的政策性渔业保险［10］。综上所述，由于渔业保险本身的高风险和正外部性特性，政府的介入和扶持是顺利开展渔业保险的前提和重要条件。

（三）我国渔业保险存在的主要问题

我国渔业保险起步晚，市场发育滞后，存在着供给和需求两不旺的突出问题。

资料来源：原始数据取自《中国渔业年鉴（2001—2010）》，作者整理计算而成。

从图1可知，我国渔业劳动力与入保渔民数量悬殊，入保渔民占我国渔业劳动力的比重非常小，渔民对渔业保险的有效需求不足。同时，渔业保险还存在着严重的供给不足现象，渔业保险的供给水平取决于保险人的承保能力和渔业保险的经济效益。中国渔业互保协会的综合赔付率平均每年都在40%以上（见图2），综合赔付率较高，效益低下，遇到大灾年份，甚至有可能入不敷出。据统计，我国每年因自然灾害致渔业损失高达160亿，仅仅靠不以营利为目的的中国渔业互保协会不能有效应对这样高额的风险，这表明我国渔业保险的供给严重不足。

资料来源：原始数据取自《中国渔业年鉴（2001—2007）》，作者整理计算而成。

此外，商业性渔业保险也呈逐渐萎缩之势，甚至退出了一些地区市场，目前尚存的商业性渔业保险仅限于渔船船东雇主责任险和大型渔船的渔船保险，使得小渔船、近岸渔船、木质渔船、老渔船等投保无门，而风险较大的养殖保险几乎趋于停办状态。由于商业性渔业保险不能有效解决渔业保险的问题，借鉴其它渔业较发达国家的相关经验，我国于1994年7月成立了中国渔船船东互保协会（后更名为中国渔业互保协会），但是其互保主体缺乏法律保障，中央财政补贴力度小，保险责任范围单一且没有形成全国性的渔业互保体系等，都制约着中国渔业互保协会的进一步发展。

二、政府介入渔业保险的必要性分析

我国渔业保险的发展现状表明，我国的渔业保险市场存在着严重的“市场失灵”，需要政府的介入和扶持。

（一）渔业保险是具有正外部性的准公共物品

从经济理论来看，公共物品是指可以提供社会成员公共使用或消费的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品并从中获得效用。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（无论他们付费与否），或者是排除的成本太高。依据这两种特性可以将公共物品分为纯公共物品和准公共物品两类，纯公共物品是指具有完全的非竞争性和非排他性，通常采用免费提供的方式，准公共物品是指具有优先的竞争性和局部的排他性，即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。我国的渔业从业人员必须交纳一定的保费才能购买海洋渔业保险，没有交纳保费的人员就没有获得渔业保险的资格，这说明海洋渔业保险具有竞争性的特点，而渔业从业人员通过交纳保费购买海洋渔业保险不只是保障了自己的人身和财产安全，在一定程度上稳定了渔业生产和国民经济的发展，但是这一成果不能将没有购买海洋渔业保险的人员排除在外，被没有购买海洋渔业保险的人员无偿占有，产生“搭便车”效应，因此海洋渔业保险又具有非排他性的特性。综上所述，我国的渔业保险是一种准公共物品。

外部性是经济主体的活动对他人和社会造成的非市场化的影响，分为正外部性和负外部性，正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。包括生产中的正外部性和消费中的正外部性。渔业保险是一种具有正外部性的准公共产品。渔业保险生产中的正外部性导致渔业保险供给短缺，因为完善有效的渔业保险体系不仅对提供渔业保险的保险机构有益，对社会上所有人都是有益的，而渔业保险消费中的正外部性导致渔业保险需求不足，对于购买渔业保险的渔民来说，购买渔业保险不仅保证了自己的人身和财产安全，在一定程度上稳定了渔业生产和国民经济的发展，但是这一成果不能将没有购买海洋渔业保险的人员排除在外，被没有购买海洋渔业保险的人员无偿占有，产生“搭便车”效应，越来越多的人选择“搭便车”而不去购买渔业保险，导致渔业保险的有效需求不足，市场在提供公共物品时，存在着“市场失灵”。

（二）渔业保险市场中的信息不完全和信息不对称

在分析完全竞争市场时，通常都假定市场信息是充分的、完全的，无论卖者还是买者，对价格、成本、收益和利润等信息都充分了解，并可以根据信息做出理性的决策。但是这些假定并非是完全现实的，一般情况下，信息是不完全的，至少消费者和生产者并不能确切地知道市场中商品价格分布的信息。而完全的信息不是免费的，获取完全的信息是要付出成本的。信息不完全或者是因为人们认知的有限，对信息的拥有量必定是不完全的；或者是人们追求信息完全性时需要搜寻成本，而这种搜寻成本对他们来说可能是不经济的［11］。在社会政治、经济活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此产生的交易关系和契约安排中的不公平和市场低效率的问题。信息不对称表现为逆向选择和道德风险。经营渔业保险的保险机构和渔民之间就存在着信息不对称，保险机构的工作人员对于保险精算、保费的设定、理赔等保险知识方面存在着信息优势，而渔民在渔业捕捞、养殖等方面存在着信息优势。拿海水养殖保险来说，由于保险标的是有生命的海洋生物，养殖专业性很强以及由于海水养殖的对象在水下生活，导致养殖产品存量和价值的确定以及发生损失后核定损失工作难度较大。因此，相对于其他农业产品而言，海水养殖中存在道德风险的可能性更大，而且一旦发生损失，在进行损失核算时，主要依靠政府专业技术部门进行核定，这一过程中，如果基层政府部门人员素质不高，就可能会出现基层政府与养殖户联合“吃”保的现象。

三、政府介入渔业保险的政策选择

政府作为社会整体利益的代表，应当积极制定扶持渔业保险发展的优惠政策。具体来说，应做好以下几方面工作：

（一）加快制定和完善政策性渔业保险的相关法律和法规，为我国渔业保险发展提供制度支撑

国际上凡是渔业保险发展比较成功的国家，如日本、韩国等渔业保险较为发达的国家其法律体系都比较完善。日本国会于1937年颁布了《渔船保险法》，1952年制定《渔船损害补偿法》代替《渔船保险法》，引入义务加入制，即加入区内的渔船所有者如有2/3以上同意加入时，则该区域内的全部渔船都有必须加入渔船保险的义务。借鉴发达国家的成功经验，我国政府应在以下几方面来完善政策性渔业保险的相关法律法规：第一，在法律中明确规定政策性渔业保险的地位和政策性特性。明确规定我国渔业保险应走政策性渔业保险的道路，在政策性渔业保险中，政府居于主导地位，政策性渔业保险不以盈利为目的，主要是为了满足广大渔民的利益需求，以社会效益为最大化目标，以低费率、广覆盖为原则。第二，在法律中确定政策性渔业保险的实施主体和监管主体。将农业部确立为推动政策性渔业保险的主体，在农业部内设渔业局，分管渔业保险方面的事务。相应地，保监会负责商业性渔业保险的监管，政策性渔业保险的监管则应当在农业部内设置专门的风险管理局来履行监管职能，并明确规定其法律地位、职责权限和监管的适当程序等。只有主体明确才能顺利地开展工作，否则就会产生“多头管理”、推诿扯皮等不良后果。第三，应当在法律中明确规定各级政府的管理职能和支持作用。细化各级政府的管理职能，确立政府各部门的协调机制，中央和地方政府分工明确，政府在政策性渔业保险中的作用主要是负责政策制定、统筹协调、监管和提供财政支持。第四，应当在法律中明确规定我国渔业保险组织的法律地位。我国的渔业保险组织在发展和经营中都遇到了很多难以解决的矛盾，尤其是法律地位问题，这也正是我国各种渔业保险组织的发展不能步入正轨的一个主要原因。政府有必要尽快制定有关渔业保险组织的法律，为渔业保险组织的发展创造宽松的外部环境和必要的法律空间。在国家关于渔业保险组织的正式立法还没有出台之前，可以鼓励地方政府根据实际情况，制定有关渔业保险组织的地方性法律以及相关扶持政策的暂行条例，为国家的正式立法积累经验。其内容应包括：明确渔业保险组织的法人地位及注册登记机关；对审批、注册的扶持措施；税收扶持政策以及财政、信贷支持等等。

（二）实施优惠扶持政策，强化渔业保险发展的动力

1.税收优惠。对经营渔业保险的主体提供税收优惠，是政府对渔业保险支持的一种有效形式。渔业互保组织是一种互助合作性质、不以盈利为目的的渔民保险组织，因而政府对其可采取完全税收减免的优惠政策，而对一般的商业性保险公司，由于渔业保险经营的特殊性，也可对其业务进行减税的优惠政策。首先应当免除捕捞业、养殖业等各种渔业保险业务的全部营业税和个人所得税，由于渔业互助保险组织对于内部来说不具有盈利性，在纯费率中不含有利润因素，当年结余的大部分又作为总准备金提留，不产生承保利润，因此必须免除一切税赋；其次对渔业保险经营主体资金经营的盈余，实行完全的税收减免，以利于经营主体降低成本，增加保险基金积累，同时增大保险费的返还比例以提高渔民保险费的支付能力和支付意愿等等。总之，对于渔业互助保险组织应该给予免税，而对于经营风险较大的险种的保险公司则应给予营业税和所得税免征的优惠。

2.财政支持。首先，对渔民交纳的保费给予补贴。按现行农业部试点实施的政策性渔业保险保费补贴比例来看，目前，中央财政对渔船安全互助保险和渔民人身平安互助保险保费补贴比例为25%和20%［10］。这一比例远远低于日韩等渔业保险较为完善的国家，如在日本，100吨以下的渔船所有者义务加入渔船保险时，政府对义务加入的渔民补贴一部分保险费，其补贴额度高达保费的30%［12］。应借鉴国际渔业保险比较发达国家的经验，结合我国财政状况和我国渔民自身的承受能力，逐步提高渔业保险保费补贴比例，还应当扩大保费补贴的险种，从捕捞险种扩大到关系渔民生活的养殖险种。其次，直接对渔民进行补贴，并对投保的农户实行“无索赔奖励”。再次，对经营政策性渔业保险的机构的经营管理费用给予适当补贴，以保证其能更好地经营渔业保险的业务，确保渔业的稳定持续发展。第四，建立财政支持的巨灾风险基金制度。巨灾风险基金是渔业保险继原保险、再保险之后的第三道屏障，为救灾和灾后重建提供稳定的资金来源，以平衡灾年和平常年份的收支，从时间上分散了风险。

3.技术支持。借鉴日本农林水产省的相关经验，可以考虑在我国农业部下设立风险管理局，负责保险费率的厘定和险种开发等技术性工作。渔业保险在保险费率厘定、保额确定、防灾防损、定损与理赔等方面都涉及到渔业技术和保险技术，而渔业保险组织在一定程度上缺乏足够的技术力量，政府应当采取措施充分利用现有的保险资源，对渔业保险经营主体进行全面的支持，如组织相关人员进行业务培训，或由保险公司在相关技术认定时给予援助。

（三）加强对渔业保险的监管

监管的目的是更有效地实施国家的政策。监管的顺利进行在于监管机构要充分发挥其作用，而监管机构拥有充足的资源、相应的职权等是成功监管的关键。只有监管机构具有相对独立的职权，才能不受制于个别利益的制约和影响，从而在整体上顺利进行协调和控制，因此这一监管机构应该设立在政府的核心层。首先，建立专门的渔业保险的监管机构。由于商业性渔业保险和政策性渔业保险的性质不同，如果由保监会统一监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合可能会导致政策性渔业保险和商业性渔业保险业务之间发生利益冲突，因此对两类不同性质的保险应由不同的机构来进行监管。商业性渔业保险主要应由保监会来监管。而对政策性渔业保险的监管则可借鉴美国和日本的经验，由农业部设立专门的机构如风险管理局来进行，负责对政策性农业保险和渔业保险来进行监管，风险管理局挂靠在农业部，使之相对独立，从而在整体上对各方利益进行协调整合。同时，应当确立监管原则和监管的相应程序，保证监管的有效进行。渔业保险的监管原则应当基于经济原则和法律原则，经济原则要求减少不必要的运行成本，进而提高渔业保险的效率；法律原则要求减少渔业保险执行者过度的自由裁量权，以避免在勘损、理赔的过程中保险公司以及地方政府工作人员结成利益共同体来损害国家的利益［13］。

（四）加强保险知识的宣传普及，提高渔民的风险意识，扩大投保面

政府应当加大宣传力度和普及力度，让更多的渔民了解渔业保险的必要性和重要性，从而更加自觉投保，以扩大投保面，形成“大数效应”。长期以来受自给自足的自然经济传统观念的影响，我国农民的风险管理意识非常淡薄，虽然在一些渔业商品化、产业化水平较高的地方，渔业保险作为一种重要的风险损失补偿方式已逐步被大部分渔民所接受，但是在更多地区特别是渔业欠发达地区，渔业保险的意义和作用还未被广大渔民所认知，还没有把风险的威胁转化成为明确的保险需求，这里面既有内在的侥幸心理，也有现有保险机制难以符合渔民利益取向等多方面原因。因此，必须加强广泛、持久的宣传与思想教育工作，让广大渔民对渔业保险的性质、作用及具体运作方式等有一个比较深入和全面的了解，提高渔民的风险保障意识，树立合作意识。可以考虑将宣传职能更多的下放到乡镇政府和村委会，并设置专人进行负责。因为乡镇政府和村委会对本地情况更加了解，能制定更适合本地方情况的宣传方案，使宣传工作更加切合当地实际，收到事半功倍之效。此外，金融部门和监管部门应当联合起来，制定政策法规，对参加渔业保险的广大养殖户优先给予贷款支持，投保人凭借保险公司的保单就可以优先得到银行的贷款，投保的险种越多，就能得到更多的贷款［14］，以此激励渔民投保实现投保面的扩大。

结 论

我国是一个渔业大国，当前渔业正处于蓬勃发展的时期，政府介入渔业保险将是解决我国渔业保险发展困境的有效应对措施，探讨政府介入渔业保险的必要性，明确政府介入渔业保险的政策选择，对推进政策性渔业保险的发展和充分发挥渔业保险“助推器”和社会“稳定器”的作用，具有很重要的现实意义，将有利于实现我国渔业健康稳定发展。

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责任编辑 凌经球

Necessity and Policy Option of Government Intervention of Fishery Insurance

Jia Xianfei Liu Haiying Tong Chunfen

（Ocean University of China Tsingtao Shandong266100）

Abstract: Fishery insurance is an effective guarantee to ensure the stability of fishery production and business activity in the market economy. So far, there is no stable fishery insurance that is appropriate for our state condition, even the current commercial fishery insurance and China Fishery Mutual Insurance Associations can not effectively perform their function. Fishery insurance is suffering serious “market failure”. It would be beneficial for fishery stable development to clarify policy option of government intervention and promote policy fishery insurance.

Key Words: Fishery insurance, government intervention, policy option