浅析新保密法下公安经费的预算公开问题

丁海福

【摘要】 随着我国经济发展和民主制度的健全，政务信息的透明度越来越高。新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》规定：“财政预决算不得定为国家秘密”，为预算公开提供了法律依据。公安经费预算因具有公共性和保密性的双重特点，在公开与保密之间存在一定的矛盾。文章通过分析公安经费预算公开与保密的影响，提出既能满足保密需求，又能提高政府信息公开满足社会效益的思路。

【关键词】 新保密法；预算公开；公安经费

预算公开是政府信息公开的一个重要组成部分，是每个现代民主国家的必然要求。自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布以来，各级财政局及政府机关陆续通过传媒、互联网等方式将预算信息向社会公开。新修订并在2010年10月施行的《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称“新保密法”）把“财政预决算、审计报告等财政资金的使用、审计、审核情况”列为“不得定为国家秘密”的事项，进一步明确了预算信息公开的要求。

公安经费预算是财政预算中重要的组成部分，在政府预算信息公开的过程中备受社会关注，部分地市的公安机关意识到预算公开可能带来的负面影响，分别向党委、政府及人大常委会等机构提出了预算保密的诉求。本文通过分析预算公开与保密对公安工作的影响，探讨在新保密法施行的背景下公安经费预算公开之路。

一、预算公开的含义及范围

预算是人民依法对政府的财政收支行为进行有效控制和监督，使之最大限度满足人民对公共物品和服务的需要。人民主权原则决定了政府财政资金来自于人民，人民与政府的关系是“委托—代理”关系，政府作为纳税人的代理人，有义务向人民公开预算。

预算公开是指预算的依据以及编制、审批、执行、决算、内容和整个过程必须依法通过相应方式向社会公开。具体包括三方面：一是预算的依据即预算所依据的背景材料、说明、解释等；二是预算编制、审批、执行、变更、决算的过程；三是预算的内容。

按狭义的理解，预算公开的主体是各级政府，公开的对象是各级人民代表大会。广义的预算公开，其主体、对象和内容要更加广泛，预算公开的主体包括掌握预算各个阶段信息的主体，而预算公开的对象甚至可以涵盖到所有的公民。

二、公安经费预算公开与保密的影响

（一）公安经费预算的特点

1.公共性

《人民警察法》规定，“国家保障人民警察的经费，按照事权划分原则，分别列入中央和地方财政”。公安机关所需要的各项经费，全部或大部分为各级政府的财政部门核拨，公安经费预算来源于公共财政，首要的特点是公共性。

公共财政来自于全体社会成员直接或间接的税收，在民主化进程的深入以及“阳光政府”建设深化的过程中，公共财政具备了向纳税人公开的要求，公安经费作为公共财政保障下的一个行政单位，其经费预算也应依照有关规定经相关部门审核后，向全体社会成员公布。

2.保密性

公安机关肩负着保卫国家安全、维护社会稳定的使命和职责，处于同国内外敌对势力、敌对分子的颠覆阴谋和犯罪分子的破坏活动作斗争的第一线。敌对势力和犯罪分子为达到预期的目的，必然把公安机关作为窃密的重要目标。据国家保密局对近几年重大泄密、窃密案件统计分析，党政军机关是国外敌对势力窃密的重点对象。

公安经费预算中包含了国内安全保卫、公共安全、治安管理、刑事侦查等机构和人员的编制、装备配置、系统建设等信息。根据《公安机关警务工作秘密具体范围的规定》，以上信息均属工作秘密范围内。

（二）公安经费预算公开的负面影响

1.公安机关战斗力的泄露

公安机关上报市财政局的部门预算软件数据中含有公安机关的编制，这是国家秘密，市编办批复给公安局的机构及人员编制文件均属秘密。公安经费预算数据中的基本支出部分是根据机构、人员和车辆定员定额配置，某些保密部门的地址、电话、人员姓名、车辆牌号等信息均可在原始预算数据中查询到，该部分数据在媒体上公开将会暴露保密单位的资料、侦查人员的档案等，造成公安机关战斗力的泄露。

2.侦查手段的泄露

2009年某市的新闻媒体上公开该市公安局的部门预算草案数据，其中的项目支出中包含了国内安全保卫、网络侦控管理、反恐专项业务经费、行动技术管理等经常性专项经费，并包含有反恐情报采集应用系统、社会治安动态监测评估、指纹数据库扩容等一次性专项经费。上述经费内容属于公安机关的常规业务更新信息及业务系统建设、技术装备配置、技术侦查手段更新等信息，均属公安机关警务工作秘密，一旦公开将会暴露公安机关的侦查技术，若被犯罪分子掌握将会提高其反侦查的能力，严重影响公安机关工作的开展。

3.使公众对公安的执法成本产生误解

人民群众普遍认为：公安机关一年的经费预算就是当年投入公安的执法成本，但公安经费预算中很大一部分是干警、职工的人员经费和补助，但公众目前对公安执法成本的认识，很容易把公安机关的运行成本支出当作公安业务经费的支出，因此形成了公安执法成本大的认识。另外，部分新闻媒体为了吸引公众的注意力，在不了解情况的前提下对公安经费预算等信息作评论，也会造成人民群众对公安工作的误解。

（三）公安经费预算定密带来的问题

某市公安局2010年向财政局、市政府等部门提出了预算保密的诉求，其部门预算经人大常委会定为“秘密”，预算草案仅供人大代表在会上审阅，会议结束后收回，有效地保障了公安预算信息的安全，但同时也带来几方面的问题。

首先，预算的完整性问题。在人大代表审议预算资料中，公安局的预算资料属于“秘密”事项单列，市本级财政预算资料的完整性受到了影響，仅人大代表在会上能了解到市本级财政对公安的投入，又倒退回狭义的预算公开阶段。另外，预算的完整性问题可能会给日后的审计工作带来不便，也可能因公安的预算资料作为“秘密”单列而备受关注。

其次，可能会造成定密过泛。保密法在修订前后均有规定：预算的整体密级按照预算内容中最高密级的项目定密，2010年该公安局的预算中由于存在部分涉密项目，因此被整体定为“秘密”。但公安经费预算中的大部分内容并不属于秘密范畴，如公用经费、车辆经费等日常消耗性经费，均是依据财政既定的标准编列，人员、补助类的经费也是根据人事局的相关统发政策制定，因此也没有保密的需要，因个别项目而将其整体定为秘密，有可能造成定密过泛。

最后，保密资料在使用过程中的约束。根据相关规定，密级为“秘密”（含）以上的资料须使用保密计算机处理，保密计算机的数据不能通过网络传播，包括互联网和内部网。2010年某公安局的部门预算资料由于定为“秘密”，不能在公安内部网络传输，且在使用过程中要严格履行保密的相关手续。公安预算资料的使用程度很高，不仅要下达到各直属单位及职能部门对应执行，而且在执行过程中还需不断查阅核对，按“秘密”资料的流程处理将会降低工作效率，对财务工作造成不便。

三、国外政务信息公开与保密的情况

据统计，到2002年世界上已经有近五十个国家建立了政府信息公开制度①。政府信息公开的范围，直接体现着公众知情权的实现程度，因此是信息公开制度的核心，是衡量知情权保障程度的静态标准，同时也是衡量一个国家政治透明度的标尺。

因各国国情不同，法律制度的构建会有不同的特点，但一些法律原则是共同的。已经建立信息公开制度的国家，一般确立了“以公开为原则，不公开为例外”的基本原则，原则性地规定政府信息应当公开，以列举的方式界定不予公开的例外信息，明确限制不公开信息的范围。该原则可以有效地避免政府滥用权力，切实保障公众知情权。但同时也规定：“行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益互相平衡。各种利益互相平衡是社会生活的重要基础”②，法律同时也规定了不予公开的信息范围。各国的保密范围有宽有窄，从共性来看，多数国家将保密范围限定在国家安全、军事、外交、司法调查等领域，并且基本上向列举式方向发展。

从世界信息文明的发展趋势看，一个明显的特点是：将保密与信息公开的立法结合起来通盘考虑，制定一揽子的立法政策。信息保密立法与信息公开立法并重，是许多国家共有的特点。虽然，只有中国、俄罗斯、乌克兰等少数国家有专门的保密法，但是，没有保密法典的国家不等于就没有保密制度。在信息公开制度最发达的美国，虽然没有保密法，但其保密部门和保密工作也有很多规范。

四、解决公安经费预算公开与保密问题的建议

政府信息公开是保证人民群众在知情前提下实现民主权利的需要，是对政府透明度的基本要求，也是防止腐败的治本之策。政府信息公开与保守国家秘密是一个问题的两个方面，是知情权保障中的两大制度，二者相辅相成。

（一）正确界定保密范围

国家预算长期以来的“机密”等级已被广泛批判，尤其是2003年和2004年国家审计署两次曝光了一大批违法违规案件，报道了国务院等多个部、委、局虚报、挪用预算资金的违法违规行为，预算信息的公开成为公众要求政府信息公开的首要内容。2009年《政府信息公开条例》颁布实施后，各级政府都迫不及待地把本级预算向社会公布，以树立“阳光理财”的形象，这种由“机密”向“完全公开”的迅速转变使预算信息公开又走向了另一个极端。

定密制度是保密工作的前提和基础。定密权属于国家事权，必须经法定授权的人才能够行使，其他未经法定程序授权的人不能定密。新保密法中规定：机关、单位负责人及其指定的人员为定密负责人，负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作。机关、单位确定、变更和解除国家秘密，应当经过定密责任人审核批准。

新保密法对国家秘密的知悉范围进行了“缩小”的规定：国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围，能够限定到具体人员的，限定到具体人员；不能限定到具体人员的，限定到机关、单位，由机关、单位限定到具体人员。不属于国家秘密知悉范围的人员，因工作需要知悉国家秘密的，应当经过原定密机关、单位负责批准。公安经费预算的知悉范围较广，因此不宜定为国家秘密。

（二）提高预算信息保密技术

随着政务信息化技术的发展，很多地区预算编报的过程与内容通过政务外网进行数据交换，但目前搭建起来的政务外网与互联网只是逻辑隔离，安全系数相对较低。根据数据统计，目前保密工作处于泄密高发期，其中计算机网络泄密发案数已占泄密案发总数的70％以上。

公安机关在编报基本支出预算时，应把涉及国内安全保卫、技术侦查等涉密部门和人员的信息作一概述，而不详细列出；涉密的装备项目和技术侦查手段用代号进行标示，原始资料也要进行技术处理，部分涉密项目尽量在公安业务费等具有保密性质的经费项目中安排，以提高项目的保密程度。在为涉密项目提供保密的同时，应以保密函件的形式向财政报送预算中保密项目的代码与对应具体项目，以保证财政及审计对保密项目经费支出的监督检查。

（三）预算信息的公开按程序进行

政府信息保密的定位应该放在政府信息公开的大背景下来考虑。从世界的实践和政府信息保密的发展趋势来看，可以概括地定义为：保密制度是信息公开制度的组成部分。政府信息以公开为原则、不公开为例外并不是绝对的，政府信息公开或不公开的具体内容可因公共利益发生变化。当保护个人隐私、商业秘密等信息与保护公众利益、国家利益相矛盾时，必须依利益衡量原则确定其是否公开，即“两利相权取其大，两害相权取其轻”。政府某种信息是保密还是公开，主要取决于信息的价值性、时间性和空间性。若某种信息在一定时间、空间范围内其价值远远高于公开后的价值，那么对这类信息就需加以保密；反之，就应当对社会公开。

财政部门向社会公开本级财政预算时，应从公安工作的特殊性及预算内容的保密角度出发，对照相应的保密法律条款审议公安机关部门预算；向人大代表提供部门预算草案时采取简表的形式，简表只列出预算收支总数及各支出功能科目的数据，人员、机构及预算的明细项目仅供人大会议上查询，不提供书面材料。同时，财政部门将公安经费预算草案送人大审议时务必告知其保密的义务，确保预算信息的安全。

在《政府信息公开条例》中也列出了关于信息保密及泄密追究的相关规定。如第十四条规定：“建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任”。具体为：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。新保密法在原保密法规定的法律责任的基础上，增加了法律惩处的规定。

（四）社会共同监督预算的公开与保密

政府和媒体都是现代社会系统的重要组成部分，两者是互相促進与监督的关系。在信息公开过程中，政府作为社会管理者的角色，媒体作为社会监督者的角色，目的都是维护社会公共利益，促进社会的和谐发展。媒体对政府信息的充分报道，增加了政府执政的透明度，降低了公众与政府之间的信息不对称程度，维护了公共利益。

在民主制度下，独立而自由的媒体，能调查和报道政府的运作情况，而不必害怕受到起诉或压制。近年来关于党政机关的负面新闻在媒体上屡见不鲜，但同时，新闻媒体的职业道德要求新闻工作者必须客观、真实地报道所发生的新闻事件，既不能夸大也不能隐瞒事实的真相，部分媒体为获取新闻效应而带有倾向性的报道，极容易将人民群众的内部矛盾激化为人民与政府机关的对立问题。

公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，公安工作直接面对人民群众，良好的形象对工作的顺利开展十分重要。各级政府、人大、政协等部门要加强对新闻媒体的正确引导，强化新闻媒体的职业道德建设，让其成为建设社会主义民主的推动和监督力量。同时应落实新闻工作问责制度，对故意夸大政府行政执法部门的负面新闻以获取新闻效应的行为或者隐瞒事件真相的行为均须进行问责。

【参考文献】

［1］ 李瑞昌.论绩效预算中透明度改进的社会交往策略［J］.理论与改革，2008（5）.

［2］ 陈玲霞，温艳.预算公开原则之于预算法: 思考与建议［J］.河北理工大学学报（社会科学版 ），2008（5）.

［3］ 黄舒婷.公开政府财政预算，推进公民财政监督——反思深圳公民预算之旅［J］.党政干部学刊，2009（4）.

［4］ 林爱珺.论知情权的法律保障——新闻传播学的视角［D］.复旦大学，2007.

［5］ 钟臣.政府信息保密的法律问题研究［D］. 山东大学，2007.