新公共服务视阈下的基础教育公平

戴文亮

摘要：教育越来越成为攀登社会阶梯的主要方式，社会个体将其看作是实现个人价值和全面发展的主要门径。教育的地区间、城乡间、学校间发展不平衡以及教育领域内的各类不和谐现象引发人们教育公共服务强烈的不公平感，追求教育公平已成为缓解社会矛盾、实现社会公平正义的重要途径。教育公平问题成为社会热切关注的话题，教育公平反映了社会主体对现代基础教育公共服务的诉求。公共服务理念不可避免地渗透到了教育领域，教育公平也不可避免地受到影响。以公共服务为教育公平的分析视阈，不仅符合当下的社会理念，还具有重大的现实意义。

关键词：公共服务；教育公平；启示

中图分类号：G63文献标识码：A文章编号：1004－0544(2012)04－0156－04

随着社会经济实现快速发展、人民生活水平不断提高，除了再接再厉把“社会蛋糕”做大外，如何保证社会分配公平、公正成为社会问题的核心。教育的地区间、城乡间、学校间发展不平衡以及教育领域内的各类不和谐现象(如“择校”、“高收费”等)引发人们教育公共服务强烈的不公平感。教育与物质利益和人们占有资源的潜力联系在一起，追求教育公平，已成为缓解社会矛盾、实现社会公平正义的重要途径。教育公平不仅是推动社会文化公平发展的基础途径，也是构建和谐社会的必然要求，更是实现国家富强、人民幸福的社会基础。

教育事业关系着社会进步发展各方面，包括人才培养、科技创新等重大方面。社会教育观可谓是“百家争鸣，各有千秋”。但教育是万变不离其宗，从古到今，教育都是以实现人的全面发展为核心目标和宗旨。教育公平是从社会正义、平等、自由、人权的价值中产生的，它是社会公平在教育领域的延伸，是社会成员对教育的诉求，同时它还是实现社会公平最重要的渠道之一。在受教育主体差异无法消除的情况下，教育公平的诉求将在社会上强烈地表现出来。

一、教育公共服务

“新公共服务理论”是登哈特夫妇在对“新公共管理”理论进行反思和对“企业家政府”理论的缺陷进行批判的基础上提出来的。具体地他们将公共服务描述为“一种通过充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务”。服务的基本原则概括为：政府服务而非掌舵或划桨、公共利益至上、战略的眼光和民主的行动、重视并服务于公民而非顾客、尊重公民权等等方面。在公共服务理论基础上，政府与公民之间的关系变成了公共服务的提供者和接受者，在公共服务过程中注重公平，体现人文关怀。公共服务推崇以民为本的服务精神，强调公共服务的尊严与价值，旨在追求人和社会的全面发展和社会公平正义是其价值目标。教育公共事业的本质是培养人，目的是促进人的全面发展和社会发展与进步。

作为社会公共事务的服务者，政府不仅要提供相应的社会公益服务，在满足基本公共服务的同时，还要考虑如何实现社会公共利益最大化。在教育公共服务领域，首先是如何实现基础教育公共服务受众最大化的问题；接着是如何提供优质基础教育公共服务，并实现社会效益最大化问题。

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、大致均等的公共物品和公共服务。基本公共服务均等化的核心是保障人人都能有平等的机会享受公共服务。当前，我国基本公共服务还存在突出的问题：地区之间、城乡之间、不同社会群体之间，在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面还存在很大差距，并有逐步拉大的趋势，这已成为社会公平、公正的焦点问题。

基础教育属于政府公共服务的范畴，公共服务均等化的理念自然地渗透到基础教育公共服务领域，公共服务均等化向政府提出了教育程序公平、教育实质公平的要求。基本公共服务均等化为缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡提供了重要途径，而基础教育公共服务均等化是现代社会日常生活中社会成员共享发展成果的一项举措。是惠及全民公共服务体系的基础，是公共服务以人为本和弥补“市场失灵”的重要安排，是缓和社会矛盾的需要，也是社会主义和谐社会的内在要求。

二、教育公平

公平包含公正、平等与合理，涉及社会地位、行为准则、利益分配等问题。对于教育公平的理解，既有政治学鼻祖亚里士多德提出的法律化的教育公平观点，也不乏马克思主义者对教育平等化的主张，托尔顿·胡森和J·科尔曼探讨了教育公平的具体形式等关于教育公平的权威见地，虽然是在西方教育背景下得出的观点，但为教育研究打下了坚实的理论基础，对我们今天教育公平的研究大有裨益，也大大拓展了我们的研究视野。教育公平的思想，可以溯源到古希腊哲学家柏拉图。后其弟子亚里士多德提出了通过法律以保证自由公民的教育权利的观点：“正义或公平却是要求，人们生活中由政府决定的那些状况，应该平等地提供给所有的人享有。”马克思在1866年提出了：“教育是人类发展的正常条件和每个公民的真正利益。教育是每个公民都应拥有的一项平等权利。”

瑞典教育家托尔顿·胡森(Torsten Husen)认为教育公平有三个层次：平等的受教育的权利和义务(即起点公平或入学机会公平)；相对平等的受教育的机会和条件(或受教育过程公平)；教育成功机会和教育效果的相对平等(亦即教育结果的公平)。他认为三阶段论中，起点均等是一种保守的均等观，而过程公平则有自由主义色彩，结果均等在20世纪60年代后的美国兴起。詹姆斯·科尔曼在1966年做的教育报告中将“教育机会公平”概括为四个方面：第一，在家庭承担着社会生产单位和社会福利时期，教育机会均等没有受到重视；第二，到工业社会，教育机会均等得到发展，社会上建立起了面向大众的、基础的、以及公款资助的教育；第三，大力倡导建立能够为所有儿童提供同等的受教育机会的教育系统；第四，强调受教育结果均等。从四个方面考察了教育机会公平后，他还指出，教育机会均等“只可能是一种接近，永远也不可能实现”。

按照马克思主义的辩证的观点，教育公平首先是个历史性的、多层次的概念。具体表现为：第一，教育公平在不同的时期有不同的状态，如在阶级社会里，教育是上层阶级的专利，教育公平问题主要是各阶级的受教育权问题；第二，教育公平在不同的地区也有不同状态，现阶段我国东、中、西部地区的教育水平存在着明显差异，实现教育公平的基础形态不同，因而教育公平的水平也就不同。区域间差距、城乡间差距下的教育资源分配的不平等，反映出来的是人民群众日益增长的对教育质和量的需求与落后的教育体制与有限的社会资源之间的矛盾，社会需求要求教育体制改革创新，教育要公平；第三，教育公平在不同的教育阶段亦有不同。义务教育阶段要体现教育的时间、内容和环境等方面的平等，非义务教育阶段却要体现教育的选择权利。

我国学者袁振国认为“教育平等是受教育权利平等和受教育机会平等”。毕东师范大学教育学院教授郭元祥则提出教育公平包含教育活动中公平对待教育对象和公平

评价教育对象两方面。黄秀华也认为教育公平包括了教育权利平等和教育机会均等两方面，教育公平的本质是教育公平是对社会发展和个体发展的影响。此外，国内涉及“教育公平”研究的文献还主要有：郭彩琴的《教育公平论——西方教育公平理论的哲学考察》，杨东平的《中国教育公平的理想与现实》，周洪宇的《教育公平是和谐社会的基石》，孙新的《教育公平的社会学分析》，高珊的《大学理念与教育公平——万俊人教授访谈录》，袁敏的《教育公平研究综述》等等。

平等地享受公共服务是每个社会成员的政治权利，公共服务的受众是社会全体公众。公共服务资源的分配关系社会公正问题，在具体的分配过程中应关照弱势群体，不同地位、不同水平的社会主体差异对待才是正义的分配。这就要求向全体社会成员提供公平的教育服务，从而促进人和社会的发展与进步。

教育公平是社会公平的重要方面，也是评价一个国家和地区教育水平的一个标准。人们物质生活水平的提高使人们有了精神追求的物质基础。知识经济时代的到来，教育在现代社会中的核心作用更加彰显。应然地，教育公平也日益受到人们的普遍重视。根据马克思经济基础决定上层建筑的理论，现在人们对教育的需求，已经从满足基本的教育需求转变为追求优质理想的教育。如汤因比所说的：“人不仅仅是靠面包活的，无论人的物质生活可能被提得多高，也无法治愈他在精神上对社会公平的追求。”虽然，随着经济的发展和社会事业改革的不断胜利，教育改革也不断得到深化，但是，由于教育资源配置已与人们的日常生活产生了紧密联系，虽然物质生活水平得到很大提高，人们心中对教育不公平的感受却依然强烈，并有逐渐加深的趋势。

三、基础教育公共服务公平

教育是社会主体实现社会化和自身发展的基本渠道，它是现代社会受众范围最广的社会公共服务。新公共服务理念主导下。政府服务于公民、公共利益至上、依法行政、以人为本、注重公民权利等方面在社会中得到了普遍认同。教育作为社会公益事业的最重要方面，新公共服务理念也当然地渗透到了教育领域。

(一)公平的教育公共服务取向

“从政治学角度看，如果公民对政治制度的认同上升至价值和信仰的高度，那么这种制度是最稳定的。”教育组织通过政治社会化传递有助于维系社会体系存续和稳定的价值理念，培养符合现代政治体系要求的公民素养，塑造公民精神，增强公民的向心力和凝聚力，并使内化为公民的自觉行动，从而维护和传承社会主导价值，维系政治稳定。因此，社会需要公平的价值观念，教育更需要公平的价值观指导。

公平的价值取向包括正义、公正、合理的方面。公平是个相对的概念，在社会生活中，存在差异可以称为不公平，但有些情况下只有差异才能体现公平，只有因不同民族、文化的受教育主体而宜，教育服务要体现差异性区别对待才算是公平。也就是说对于不同的民族各类、不同的经济能力条件、不同社会地位的受教育主体，在教育过程中，应该予以差别对待，这样对于他们才是公平的。基础教育是政府为满足社会基本需求而提供的，它不仅是社会全体成员实现自身价值的保障和渠道，还是社会进步和科学发展不竭的动力源泉。非排他性和非竞争性是公共服务的基本特征。基础教育作为基本公共服务当然也应该具有这两个特点。非排他性指公共物品的受众是全体公民，任何一个人都不能阻止或影响他人去享受这种公共物品；非竞争性指公共物品永远对社会开放，一个人享受公共服务不会影响到他人享受同样的公共服务。如国防保护的是全社会。然而，在日常生活中教育的排他性经常发生，如不付学费不能进学校；其次，教育的竞争性也显而易见。由于教育资源的有限性，在同一个时间，相同的教育资源只能供一定的主体使用。一个班上课人数太多，教学质量一般就会下降，尤其是外语、艺术等课程。从这个角度看，教育已经不具备原来一般意义上的公共物品(或公共服务)所具有的特征。由于教育公共服务的非竞争性和非排他性特点，决定着教育公共服务中的公正价值取向。

即使法律规定层面上的教育公平。也有其短板之处。法律层面上的教育公平存在的矛盾就是法定化的权利并不等于实现的权利，而且法律仅仅是保障受教育权的一个方面，公民教育权利的实现，不仅要靠权利主体的积极作为，更需要有公平的教育环境条件。法律为社会成员在享受教育公共服务中的公平提供了保障，具体到操作层面上，即教育实践层面上的公平却受学校、教师等因素支配，只有公平的教育价值取向才能使教育公平得以真正落实到位。

作为一个发展目标，教育公平的目的就是要维护社会弱势群体的享受公平的公共服务，享受教育服务，实现教育的价值，实现保障人权、协调社会关系和人类社会发展的目标，最终是为教育实现人的全面发展的目标服务的。

(二)基础教育公共服务均等化

基础教育公共服务均等化是各地居民所享有的义务教育服务在质量和数量上的大致均等，而绝非是不分区域、不分时间段的绝对均等。基础教育公共服务均等化是社会公共服务均等化的组成部分，是实现教育公平的基础。虽然教育公平并不等于教育均等，但在物质资源上的均等化分配却是实现教育公平不可缺少的。教育设施是教育活动的介质基础，主要包括学校、教室等硬件设施和教师、教学等软件设施，离开了教育设施，教育活动就无法开展，教育公平就更不可能实现了。

教育公共服务均等化除了与教学活动直接相关的软、硬件设施的均等外，教育投入也是其重要方面。经济投入是教育的基础，它直接决定着教育资源的配置和流向。由于对教育资源的利用也是一种供求关系，从而产生出了教育公平中关于教育资源的公平配置问题。要考虑到地区间经济发展水平差异、城乡发展水平落差和学校间的差异，要求教育经济投入的均等化，以保障地区间、城乡间、学校间教育发展的财力支持。此外，一般情况下，社会分层必然带来经济分层和文化分层，经济层次越高，教育获得也就越高；文化高的阶层要更容易获得教育，也相对容易获得教育收益。而文化层次处于低层的，则处于教育的劣势。即不同的社会阶层间，教育获得并不公平。教育资源的均等分配，缓解了不同阶层间的教育获得能力的差距，从而保证了基本的教育机会均等。

教育公平所体现的教育权利平等、教育机会平等和教育资源的公平合理分配都离不开人们对物质利益的追求目标。同时，物质条件是教育的基础，制约着教育资源的获得。

(三)政府作为

社会资源有限的情况下，社会利益群体为了各自的利益而相互竞争，而弱势群体则由于自然的或社会的原因(如经济和政治力量的低下)而在竞争中被“边缘化”。社会弱势群体权益不容忽视，尤其是在改革开放取得巨大成果的今天，社会分配问题牵动着社会矛盾的每一根神经，作为社会公共服务和社会成员社会化的主要手段——教育公共服务，是调解这一社会矛盾，保证社会稳定的最直接的渠道，社会公平成了社会的“稳定器”。另外，从一个国家对社会弱势群体的关注度，可以看出其文明程度。这种关注、帮助可以是

由社会慈善机构、社会中介组织及政府来提供，而为了行使其职能并提高其社会合法性，政府则成了“第一人”。强政府、小社会的社会有着其他机构所不可比拟的集聚资源的优势。政府对社会资源的进行公平再分配，也成了现代政府最重要的合法性来源之一。政府作为教育公共服务“第一人”，应该承担起更多的教育公共服务职责：首先，努力构建科学、公平、合理的教育体系；其次，加快教育基础设施建设，包括学校、教室等硬件设施，还包括教师、教学资源、教学设备等软件设施；再次，维护教育过程公平进行。效率优先与公平二者都得兼顾。公共服务领域的市场引入，实现了效率优先的战略，但公平的兼顾得有赖于政府“看不见的手”来加以调节。另外，政府在教育公共服务过程中要加强监督，防止出现“人为”的不公平。在推进教育公平发展的过程中，进一步强化、明确政府的责任，要强调教育公平政府制度设计与政策安排，给予教育公平以制度基础和制度保障。经济是一切社会活动的基础。作为公共事业的教育具有其外部性，教育产生的效益不仅服务于本地区，同时也使其他地区受益。如此一来，由于收益主体的多样性和广泛性，使得教育公共服务很难实现社会投融资，教育公共服务完全市场化的必然结果就是教育资源配置严重不公平，进而导致教育差距进一步扩大，出现教育市场扭曲。国家财政投入成为办学经费的主要渠道，政府就必须给教育公共服务以财力保障，这样才能从根本上解决教育分化，促进教育事业公平发展。

由此可见，保障弱势群体权益是国家公共政策的重要内容。政府作为公共服务的主体，在提供教育公共服务过程中应该体现公平、平等的社会伦理精神，克服教育公共服务中的城市偏向、高等教育偏向和精英教育偏向。另外，在教育政策制定、决策过程中也要体现民主、公平等伦理精神，制定出公平的教育政策，并不断完善社会分配原则，为教育公平的推行提供政策保障。

(四)效率与公平并重

社会发展是一个由效率到公平，再由公平到效率的循环往复的过程。根据马克思主义观点，公平与效率间应该是辩证统一的。教育一方面为社会培养人才，同时又是社会福利及教育资源再分配手段，其本身就体现了效率与公平的价值。

新公共服务理念不仅对政府提出了公共利益至上的原则，还要求公共服务秉持公平、公正、民主、参与的原则。充分体现出对公民社会主体地位的尊重和对社会成员的公民权利的保障。社会资源有限，综合社会发展需要考虑，社会公共服务在满足基本需要的同时，不得不考虑利益最大化的问题，也就是效率问题。延伸到教育领域，教育公平首先是教育获得机会的均等公平；其次是提高教育资源利用效率：第三是提高服务质量的问题。教育资源总是相对有限的，而不同教育的受教育主体的需求也是各不一样的。教育公共服务提供过程中，在保障公民享受教育公共资源的平等权益，如教育机会均等等是一方面。为了做到这一点，则要在公共教育服务过程中通过政策与制度进行调节，对弱势群体的权益进行适应的照顾和补偿，从而体现公共教育资源的相对公平分配。然而，正因为教育资源总是有限的，因此，在基础教育公共服务提供过程中，以有差别的公平为核心外，效率才是根本，有了更高的效率才能实现更大程度的公平，因此，教育公共服务公平与效率要“两手抓，两手都要硬。”

由于历史、社会制度安排、经济发展等因素的影响，在促进教育公平的过程必将面临各种复杂的挑战和困难。当然，教育公平的实现是个复杂、艰难而漫长的过程，教育公平是教育发展的一种理想目标状态，真正意义上的公平是不可能的，我们要努力的只是无限接近，达到一种相对最大化公平的状态。

责任编辑杨小民