云南农村弱势群体社会救助体系建立的模式选择

普艳杰 李克艳

摘要：文章分析了云南农村社会救助现状和不足，提出应根据地区实际需求选择不同的基础性救助方式的观点，认为云南应构建以农村特困户救助制度和五保户供养制度为基础性救助方式，以灾害救助和教育救助为辅助，以合作医疗、救济性扶贫为补充，以加大力度推行农村最低生活保障制度为方向的符合云南经济社会发展状况的社会救助体系。

关键词：农村；弱势群体；社会救助体系

云南是一个农业省，截止2010年底有4596.6万人，64.8%的居民住在农村。 其中有相当一部分人沦为弱势群体，只有政府的政策、制度和农村弱势群体的自强自立形成合力，才能有效解决其弱势问题。因此，探讨针对云南农村弱势群体社会救助体系的构建就显得十分必要。

一、云南省农村社会救助现状分析

社会救助是当社会成员由于各种原因陷于社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和准则向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排， 目前，云南尚未形成制度化和规范化的社会救助体系。

（一）农村最低生活保障制度

1998年,云南省在江川县、弥勒县开展了建立农村最低生活保障制度的试点。1999年，玉溪市1区8县全面推开农村最低生活保障。 2007年，云南省人民政府发布《关于全面建立实施农村最低生活保障通知》在全省启动农村最低生活保障制度，截至2010年全省进入最低生活保障范围的农村居民达360万人。笔者认为，尽管由于县乡财政困难重重，补助标准不高，但它对解决农村贫困人口的实际困难，稳定农村经济社会发展起到了重要作用。

（二）农村五保供养制度

2010年云南省省政府批准实施《云南农村五保供养实施办法》，让全省22.1万五保对象从中受益，省级补助标准由每人每月60元提高到80元。我省农村五保对象的供养方式主要有五保供养机构集中供养和居家分散供养两种。 我省各地区经济发展不平衡，经济状况较好的昆明、玉溪等地方政府分别补助每人每月40至60元配套资金，其他大部分地方政府，只对五保对象发放省级财政补助的每人每月80元，按此标准每人每天只有3元钱，就目前的物价水平，维持基本生存都很困难。

（三）农村医疗救助

我国农村医疗保障制度由新农合及农村医疗救助共同构成，前者面向所有农民，具有社会保险的性质；后者面向农村贫困人群，具有社会福利的性质，也是政府应履行的一项义务。2009年开始，我省着重开展住院医疗救助，逐步取消救助病种限制，按每人20元标准，全额资助全省农村“低保”对象、“五保”对象和25个边境县（市）的边境行政村农民参加新型农村合作医，确保困难群体享受农村新型合作医疗。 但仍存在需要医疗救助的人数庞大，纳入医疗救助范围比例不高、缺乏统一政策要求的医疗救助计划等情况。

（四）农村特困户扶贫救助

云南省，除玉溪市率先开展了农村低保工作外，大多数州市都实行定期定量和临时救济相结合的救助形式。2004年，云南省民政厅统一印制了50万册《农村特困户救助证》下发各地，加强了对特困户救济的规范化管理。

（五）农村灾害救助

云南省是个多灾重灾省份，2009年开始，云南尝试建立灾害救助应急体系，并争取在每个村居委会配备1-2名灾害信息员，建立救灾物资储备库。但由于资金筹措渠道有限，受灾范围广等原因，救灾能力与灾民实际需求之间存在较大落差。

（六）教育救助制度。

云南省农村家庭经济困难中小学生约占学生总数的24%，约160万人。在农村义务教育救助体系中，贫困生救助主要是实行“两免一补”（即免费提供国家规定科目的教科书、免收杂费和对学生学习费用给予补助），并且在省政府主导下，云南各地州市县也都安排有专项资金，用于补助贫困学生，解决贫困学生入学问题。

二、云南农村社会救助体系存在的问题

（一）缺乏规范性，未能上升到立法层面

目前，我国农村社会救助体系，随意性强、缺乏规范性，很多制度未能建立起来，且主要解决的是基本生存问题。与农村弱势群体主要问题相对应，我省的医疗救助、教育救助等还处于试点和探索阶段，制度的权威性、稳定性得不到保证，导致执行过程中随意性大，干群矛盾频发。

（二）救助标准偏低，覆盖面窄

云南地处我国西南边陲，经济实力与东部、中部地区相比有较大差距，所以，相对而言社会救助标准也存在一定差距。如：2009年全国农村低保对象年人均816元，月人均补助标准68元。而2009年，云南农村实际低保对象年人均720元，月人均补助标准60元。相比还有不小差距。此外，2009年云南农村人均收入低于1196元的农村贫困人口有555万人，而本年度低保对象为338万人，可见还有相当一部分贫困人口未纳入低保范围。

（三）救助资金来源渠道单一，资金严重不足

目前，云南省的社会救助资金主要依靠各级财政拨款，少量资金来源于社会捐助，福利彩票等，资金来源渠道单一。而云南的州市、县两级财政绝大多数能力有限，难以满足不断增加的社会救助资金的需求。随着社会救助项目的增加、社会救助范围的扩大、救助标准提高，资金缺口将日益增大。

（四）社会救助的管理和实施缺乏统筹

目前，各项社会救助制度的管理和实施缺乏统筹和协调。主要表现在：一是不同的单位或部门负责不同的社会救助制度的管理和实施，缺乏统一性。如，灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助、农村困难救助等制度分属于民政厅的不同部门管理。二是社会救助缺乏联动机制，可能出现重复救助以及难以满足救助对象的各种救助需求，导致资源的浪费与不足并存。

三、云南农村弱势群体社会救助体系建构的模式选择

从功能上来说，社会救助应具备保障救助对象基本生活和帮助救助对象提高自主脱贫能力的双重功能。从对象上而言，当前我国农村的社会救助对象尚未明确化，笔者认为应确定为农村弱势群体。从救助模式来看，现阶段，政府与民间共同供给的福利多元模式是提高对农村弱势群体救助效率、救助质量的基本模式。但社会救助体系中，不同救助方式执行不同的功能，应从地区实际状况出发，确定不同的基础性救助方式，因为基础性救助方式的差异，决定了各省、市、自治区社会救助体系在组合、构成、运行过程中的区别，与地区发展水平相适应的基础性救助方式有助于社会救助体系执行效率发挥。所以应根据我国各地经济、社会发展状况不均衡以及农村弱势群体成因的不同选择不同的农村社会救助模式。具体到云南，笔者认为现阶段应在坚持政府主导，民政部门主管的前提下，动员社会力量参与，将云南农村弱势群体的需求与不同社会救助方式相匹配，构建以农村特困户救助制度和五保户供养制度为基础性救助方式，以灾害救助和教育救助为辅助，以合作医疗、救济性扶贫为补充，以逐步加大力度推行农村最低生活保障制度为方向的符合云南经济社会发展状况的社会救助体系。

（一）资金筹措与管理方式

救助资金的筹措效果直接决定着社会救助体系的覆盖面，而资金的营运和人员的管理，则影响着社会救助体系整体功能的发挥。所以，应坚持政府主导、民间慈善团体、社会互助力量相结合的多元资金筹措与管理方式。

1.资金筹措

一是通过立法，建立社会救助资金按照各级财政增长幅度相应增长的机制，确保社会救助资金随着云南省经济发展和各地方财力的增长。

二是拓宽救助资金筹集渠道。如：福利彩票公益金每年应安排一定比例用于社会救助，根据被征地农民纳入低保的实际，各级政府要将土地收益中的一定比例用于被征地农民的最低生活保障、医疗救助等方面的支出。

三是广泛动员社会力量参与。对于经济欠发达地区来说，政府应鼓励社会互助，广泛发动社会力量，通过优惠政策鼓励机构和个人积极参与社会救助的募捐活动。比如，以企事业单位、个人捐赠资金为主兴办的五保供养机构，可以用其单位名称或者个人姓名冠名等。

2.管理方式

一是统合各项社会救助项目的管理。比如：云南省已成立城乡社会救助体系领导小组，应该建立各成员单位之间的信息共享机制，通报社会救助的实施情况，同时，领导小组应督促各执行单位相互配合做好社会救助工作。

二是配备专业工作人员，拨付合理的工作经费。社会救助工作是一个复杂的社会系统工程，省、市、县、乡、村委会五级都必须有足够的专职工作人员，完成调查、审核救助对象、发放救助资金等工作。所以应增加从事专职社会救助工作人员的编制，吸收更多受过社会保障、社会工作等专业训练的工作者加入救助工作队伍。

（二）确定救助对象的方式

将农村社会救助范围由只对绝对贫困人口的救助扩大到弱势群体的救助，根据成为弱势群体的原因，对其进行合理分类，以需求为标准进行差别救助。如对于生理性弱势群体进行完全救济，作为五保户供养，或者发放养老金；对于自然性弱势群体由国家和地方政府进行临时、分散救助的同时，进行生产扶助，培养其自我发展能力；对于制度性弱势群体，国家和政府应发放最低生活保障金，并对其进行相关职业技能培训，同时在政策上作出倾斜，为其自我发展营造良好的政策环境。

（三）确立农村特困户救济和五保户供养制度的基础性地位

云南农村弱势群体规模大，但地方财政状况紧张，决定了现阶段云南像东部6省市一样实施农村最低生活保障制度为基础性方式的救助体系时机尚未成熟，所以应该选择特困户救济和五保户供养制度为基础性救助方式。

农村特困户救济制度定期定量救济的特征决定了其资金来源不局限于地方财政预算，将其作为基础性救助方式符合现阶段云南经济—社会发展状况。

当前五保户的生活水平普遍较低，农村五保供养制度有待进一步完善。首先，落实供养资金，将五保供养经费列入当地财政预算，建立五保供养标准随着经济发展与当地村民平均生活水平的提高而适时调整的自然增长机制。其次，提升农村五保户的集中供养率。采取国家安排专项资金建设乡镇敬老院，以及引导、鼓励社会力量兴办或资助农村敬老院建设。

（四）建立有效的灾害救助机制

对于农村自然灾害补偿，应建立起政府救济为主，灾害保险和社会捐助为辅的风险分散和控制机制。一方面降低灾民损失，另外也可以减少国家财政压力。云南属于自然灾害较为严重的地区之一，政府在财政预算中预留自然灾害救济款的同时要帮助农民增强防灾减灾意识和农业防疫能力；宣传农业灾害保险相关知识；充分发挥各类农业科技院校的作用，建立培训基地，把先进实用的农业科技送到农村基层工作者手中，使其真正发挥“新农村指导员”的功能，指导农民科学应对自然灾害，减少灾后损失。

（五）进一步建立和完善农村医疗救助制度

疾病是贫困户长期致贫和难以脱贫的重点。卫生部资料显示，20—30%的贫困农户受到严重疾病摧残，其中半数贫困农民被疾病折磨得一贫如洗，很多儿童死于营养不良。

要根据云南农村医疗保障的实际情况，逐步完善农村卫生医疗体系，建立多层次的农村医疗保障制度，尤其是不断探索新型农村合作医疗制度，建立农民大病自助和政府救助相结合的有效机制，减少农村因病致贫和返贫的人数。与此同时，还应制定对农村弱势群体参加医疗保险费用的减免政策，探寻将特殊病种纳入医疗救助范畴的有效方式。

（六）探索推行农村最低生活保障制度的方向

根据云南省各地区实际情况，制定不同的农村低保标准；规范资金筹集渠道，建立资金保障机制，中央政府加大包括财力等各方面的支持力度，各级政府努力承担应尽的责任和负担。省级财政应提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的县、乡；规范低保操作程序，加强资金筹措和监管，制定符合农村实际的，低保家庭收入核算方式；严格农村低保资金监管，防止截留、挪用、贪污农村低保资金；建立广大农村群众参与农村低保制度的制定和实施机制，以保证低保制度落到实处；积极探索将失地农民纳入农村社会保障的可行性路径。

救助农村弱势群体是构建社会主义和谐社会的必然要求，社会救助制度作为公共产品，在其发展完善的进程中，政府是责任主体，应当起到主导作用，同时要发挥民间组织的作用，引导和激励民间组织在政府缺位的环节发挥力量。同时要明确，改变云南农村弱势群体的贫困状况，需要政府、社会力量和弱势群体自身形成合力，走救济和扶贫相结合的道路。

课题：云南省哲学社会科学规划课题——云南农村弱势群体权利保护与社会救助体系建立研究。项目负责人：李克艳。

参考文献:

[1] 张敏杰.中国弱势群体研究[M].长春出版社，2003（8）.

[2] 陶勇.农村公共产品供给与农民负担[M].上海：上海财经大学出版社，2005.

[3] 李学林.社会转型与中国社会弱势群体[M].西安：西安交通大学出版社，2005.

（作者简介：普艳杰（1983.10-），女，彝族，云南人，硕士，助教，曲靖师范学院政法学院，研究方向：社区社会工作；李克艳（1975.7-），女，云南人，硕士，副教授，曲靖师范学院政法学院，研究方向：诉讼法学。）