南水北调中线干线工程资金计划编制初探
2012-04-29冯月勋
冯月勋
[摘 要]本文根据中线干线工程资金管理的特点,结合笔者从事资金计划编制的工作实践,就编制资金计划的方法、难点和存在问题等作一探讨,希望能为我国水利工程建设资金管理提供参考。
[关键词]南水北调工程;资金计划;二元博弈;合同管理
[中图分类号]F275 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2012)45-0027-02
1 引 言
南水北调中线干线工程(以下简称中线干线工程)是一项以供水为主,兼顾防洪、发电和改善生态环境的多目标跨流域水资源开发利用工程,是解决京津华北地区缺水的重大战略基础设施,对于促进该地区经济社会发展和生态环境改善具有十分重要的战略意义。为科学合理安排使用工程建设资金,满足工程建设需要,提高资金使用效率,南水北调中线干线工程建设管理局(项目法人)一直致力于通过编制资金计划提高工程建设资金管理的精细化水平。
本文笔者根据中线干线工程资金管理的特点,结合自己从事资金计划编制的工作实践,就编制资金计划的方法、难点和存在问题等作一探讨,希望能为我国水利工程建设资金管理提供参考。
2 中线干线工程资金计划编制的问题与难点
中线干线工程既有一般水利工程的通性,也有其专有的特点,主要体现在以下几个方面:一是输水线路长,工程项目多,工程边设计、边审批、边开工建设;二是工程量大,施工期长;三是投资规模大,资金来源结构复杂且到位不均衡;四是建设管理模式多,管理结构复杂,建设管理层次多。
由于中线干线工程存在不同于一般水利工程的特点,其资金计划的编制额有以下问题与难点。
(1)既要考虑单个项目从开始到结束整个建设期的资金需求,又要考虑同一时期在建项目的多少以及项目所处建设阶段的对资金总需求的影响。中线干线工程77个设计单元工程是分批分期开工建设的。以京石段应急供水工程14个主体工程设计单元为例,永定河倒虹吸工程和滹沱河倒吸工程开工时间最早,为2003年12月开工,其次为漕河段工程2004年8月开工。因此,中线干线工程的总资金需求曲线是各个设计单元项目资金需求曲线按时间轴叠加的结果,如下图所示。
(2)资金计划按月编制申报中,项目法人与项目建管单位(包括直管、代建和委托三种建管模式的项目建设管理单位)的职责和地位不同,它们之间存在着一定程度的二元博弈。总体来说,项目建管单位和项目法人是合作博弈即正和博弈的关系,但在此种关系下,有时也会产生零和博弈或负和博弈的结果。
项目建管单位申请资金计划有三种选择:一是比较准确的计划,二是较低的资金计划,三是较高的计划。当项目建管单位申报的资金计划是第一种情况,项目法人按计划正常执行,此种情况是较为理想的正和博弈。从实践来看,项目建管单位是工程施工实施的现场责任主体,当项目进行顺利时,它比较容易获得项目建设和资金使用的动态信息,能够申报较为准确的资金计划。但有时由于客观原因(项目出现不确定因素),项目建管单位很难把握项目进度的细节信息,此时如果再想申报比较准确的计划,就需要多做许多工作,甚至是难度很大的工作,申报准确的资金计划成本大大增加。项目建管单位就会试图以较低的成本,申报不够准确的资金计划:低于实际的计划(低报)和高于实际的计划(高报)两种情况。
先来分析低报情况,即第二种选择。较低的计划额会使项目法人当月筹集的资金小于项目实际资金需求量,工程建设出现资金紧张,这种情况会轻易为主管领导得知,会造成很大的工作被动,这是最不愿意看到的情形。因此,项目建管单位会本着降低成本的想法,会采取第三种选择:高报计划。
高报资金计划。实际资金需求量小于计划额度,会造成资金浪费。项目法人当月无法对这一做法采取对策,只有当项目建管单位在下一次申报计划时,才能适当扣减,以追溯前一次的工作过失。此情形下,项目建管单位当月的资金使用不受任何影响,而项目法人对高报计划的追溯行为也不发生在当期,这对项目建管单位而言是一个时间缓冲。同时,项目建管单位为了避免计划受到处罚,或消弱处罚对自己的影响,会在下个月同样高报计划,从而导致项目法人对项目建管单位计划的扣减对项目建管单位产生的影响并不确定。即使产生了制约项目建管单位资金支付的影响,项目建管单位会强调上次不能支付的种种原因。此外,还会以项目法人扣减计划额度为由将责任推向项目法人。从而产生出对双方都不利的结果。
事实上,在中线干线工程资金计划的编报过程中,曾多次出现由于高报资金计划,项目法人与项目建管单位的负和博弈。
(3)将资金计划的编制归结为财务部门的事。一个好的水利工程项目建设资金计划,不是依据项目初步设计工程量和价格(成本、费用)标准进行简单的数字调整,也不应该是凭空想象的数字安排,而应是以科学的预测和切合实际的进度计划、施工方案为基础,在恰当质量水平和合理的工程进度双向约束下的经济上的成本费用最低的现金流量安排。资金计划的根本是以工程的质量保证为前提,与工程的进度计划相结合,以保证计划成本不偏离实际成本,保证项目建设目标的实现。因此,资金计划编制涉及经济财务、工程技术、工程管理等多种专业,不仅仅是财务部门之事。
(4)资金筹资管理的计划经济特色,不利于资金计划的落实。中线干线工程建设虽然在招投标、工程建管、投资控制等方面引入了市场机制,如通过公平、公开竞争选择施工队伍,通过招标选择代建管理单位,实行“静态控制、动态管理”考核奖评投资控制等,但是在落实建设资金方面计划经济特色依旧明显。一是先有中线干线工程规划,后组建的项目法人,项目法人基本没有参与项目资金来源、结构、渠道和方式的规划,因此在资金筹集方面是被动、弱化和虚化的。二是年度的投资计划和基建支出预算是落实建设资金的依据,但是即便依据投资计划项目法人也无法决定各项目来源资金配置和到位时间。
3 一般对策
3.1 树立工程建设目标和进度为导向的资金计划管理理念,落实资金计划管理责任
对中线干线工程而言,资金计划就是根据工程建设目标和建设方案,对下一年度(或季度、月度)本单位建设管理范围内计划建设的项目,统筹安排主体工程、征地移民、环境保护等建设内容的资金需求,是考虑合同付款条件的现场施工进度计划价值表现。资金计划编制的起点是工程建设目标,核心是工程项目建设全过程,是一种以项目现场施工进度计划为本的资金管理方式。它的核心职能就在于利用价值量指标对工程建设的质量控制、进度控制和投资控制进行全面整合,实现工程建设管理的高度信息共享。编制资金计划必须由项目法人的最高管理层进行组织和指挥,由各级业务及其他专业管理部门来参与编制与执行。资金计划管理的过程必须取得从项目法人高层到员工的支持和参与,注重各部门的沟通与协调,促进合作与交流,保证资金计划管理与工程建设目标的一致性及各部门、各环节和人员行为观念的基本统一。
3.2 更加注重项目群概念,从严格合同管理把握资金需求预测规律和方法
目前,项目资金计划的编制流程和方法多是针对于单一项目,通常是预测和评估一个建设(投资)项目从项目启动到项目结束的现金流量安排。考虑中线干线工程是一群项目的组合体,编制汇总资金计划时,关注工程所处建设阶段和建设进度,可以从严格合同管理着手。项目准备阶段对应勘测设计合同的招标与执行,项目实施阶段对应施工、监理和设备物质采购合同的招标与执行,项目完成阶段对应尾工及审计、验收、尾工等预计费用的发生和合同质量保证金支付等。将资金的预测与合同的计量支付挂构,可以提高资金计划编制的准确性。反过来,也可以促进项目建设单位的合同管理水平提高。
3.3 资金计划编制过程中,加入跟踪审计单位(或监理单位)等第三方
在二元博弈中,一方如果想长期保持优势地位,往往需要引入第三方力量,使这场博弈变为三元或准三元博弈(也是较为稳定的三角形博弈)。在工程建设领域,项目法人已较多实施全过程跟踪审计。编制资金计划时,项目法人可以让审计单位加入,积极主动获取更多更准确资金计划信息,一方面使资金计划编制的更准确,另一方面也使博弈结果朝着有利于自己的方向发展。如果项目没有实施全过程跟踪审计,项目法人可以将监理单位作为自己的派生力量,加入资金计划编制。
3.4 建立资金管理的信息化平台,共享资金管理信息资源
工程管理工程过程中,应该注重对资金管理信息的收集、分析和处理,建立起一套全面的、完整的财务快速反应信息系统平台,实现财务信息共享与数据畅通、报表数据及时汇总合并、决策信息快速准确披露。从而,有助于建设方及时、准确了解、掌握工程建设的材料、人工、机械消耗的量与价,加强项目法人对工程投资的集中管控力度、满足领导层垂直查询与分析决策,全面提升财务核算与管理效率。同时,实现财务与其他系统的一体化应用和各子系统间的协同运行。资金管理精细化的过程中需要将数据进行有效的整合,尽量将各个部门系统的数据都汇总进来,实现内部信息的正常流动,形成信息的综合分析库。
4 结 论
编制工程资金计划是提高工程建设供应资金保障水平,降低资金沉淀,提高资金使用效益的有效途径。也是项目管理综合水平的体现。建设单位必须高度重视。