浅谈转型背景下东北老工业城市社会管理模式的发展

[摘 要]单位制是计划经济背景下一种特殊的城市管理制度，曾为广大城市居民提供了丰富的物质和社会资源。在如今社区制逐渐成为社会组织管理的主角时，部分东北老工业基地城市的社区发展仍然存在很多障碍。本文试从传统的社会管理模式——“单位制”的特点和影响作用这一角度着手，分析其制约东北老工业城市社区建设发展的因素并提出建议，以稳妥、有效地实现社会的转型发展。

[关键词]单位制；社区制；东北老工业基地；社会管理

[中图分类号]D632 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）45-0022-02

东北老工业基地的振兴重在“转型”，如何能将有限的资源开发转化为长效的经济发展已经是这些工业城市都在积极探索的课题。此外，除了经济增长模式的转型，社会管理模式也要转型。因此，作为国家治理模式的社会管理模式的转变，包括社会管理制度的转型，社区的建设、发展以及如何从“单位办社会”到“社区办社会”的转变都是需要深入研究的问题。如何成功转型，就必然要考虑整个城市发展体制的转型以及广泛存在于东北老工业基地各大城市中的社会管理制度“单位制”对社区建设的影响。

1“单位制”产生的背景和特点

单位制是一个高度整合和低度分化的基本组织形态。作为一个基层的组织，社会成员在社区中总是隶属于一定的单位，如在学校时属于学校这个单位，工作以后属于工作单位，退休以后也属于原单位负责。在中国的单位里，人们组成了一个熟悉的小“社会”，人们彼此互相了解，相互影响和依赖。个人与单位的紧密联系还体现在个人的一切福利都依赖于单位，这是由于资源主要由单位垄断进行分配的机制。一方面，从制度上不允许人们割断与单位社会的联系，因为离开了单位，人们就会失去社会身份和地位，国家和政府也会失去像以往那样对人的控制；另一方面，从个人本身来说，失去与单位社会的联系，在目前的这种社会环境中，也是一件不现实的事情，个人不仅会失去自身存在的社会基础，还会引起对前途的迷茫和失落。这也构成了单位作为制度存在的前提条件。

在孙立平看来，中国总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。首先，单位组织系统的严密使得国家可以动员和集中全国的人力物力资源，达到经济建设的目标。其次，单位组织还通过“国家—单位—个人”这种结构实现有效的信息传递，国家可以控制整个社会秩序，这在对民众之间沟通需求不足和个人自主意识不强的计划经济时期是十分有效的社会控制手段。此外，由单位制促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机。人们通过单位找到了个人的归属感。国家对单位的支配和领导，继而单位再对单位成员支配和领导，这样的局面就造成了企业单位办社会的一种特殊形式。国家和政府对其社会成员，按照国家所倡导的行为规范和价值取向进行整合和控制，根本不需要、也不可能直接作用于社会成员，而仅仅只需要通过控制其隶属的单位就能实现自己的行为目标。换言之，国家和政府的社会控制主要是通过单位来实现的，而单位在单位成员中贯彻国家整合和控制的意志则主要是基于单位成员对单位的全面依赖性，通过单位办社会、单位自身功能多元化的过程来实现的。

单位在相当长的一段时间里，成为了我们国家与政府进行社会动员以及进行整合全社会资源的一种重要的、有时甚至是唯一的制度与统治手段。但随着现代企业制度的建立以及体制改革意识和需求的增强，单位制的局限性也逐渐开始显现。

2“单位制”及“单位制社区”的局限性

单位制作为一种基本的社会管理制度，它的出现是当时中国在内外危机困境下的最优选择。单位制的实行适应和配合了计划经济体制的实施，更有效地将基层社会原子化的个人有效地组织起来进行社会生产，很好地应对了社会危机。与这一社会管理制度相对应的，在社会空间的建设层面，依据空间维度进行单位组织的划分，就得到了“单位制社区”，即计划经济体制下中国城市的基本功能单元和管理单元。

尽管在过去一定时间内“单位制”为强化国家管理、巩固社会组织的基础、整合社会资源起到了很大的积极作用。但随着经济社会的发展，市场经济逐渐占据主导地位，计划经济下的“单位制”呈现出了与经济社会发展不符的一些滞后性。因此，自20世纪90年代以来，社区制作为一种替代单位制的社会管理体制兴起。单位制的弊端主要体现在以下三个方面：

首先，从社会结构的角度，“单位制”易形成一种制度性的依赖。单位体制下，人们的全部生活都与其所在单位紧密相关，对于个人而言，单位不仅具有特定的经济、社会、政治功能，它还在社会中观层面发挥着国家代言人和代表的功能，正是基于单位这一独特的社会组织形式，“国家—单位—个人”这一纵向的社会联结与控制体系得以形成。因此，长久以来，一直都是企业在“办社会”，在一些特殊的工业城市，企业和政府的关系，不是垂直的领导关系，而是相互协调的平行关系。在政府相对“弱化”的背景下，企业的经济效益也很难保证其在社区建设上有过多的投入，社区建设也存在资金不足、单位支持力度不足等问题，导致了社区建设的推动力不足。

其次，在政治上易导致一个“政治型社会”出现。这种社会体制下，国家对经济以及各种社会资源实行全面垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，使得全部的社会生活呈现出政治化、行政化趋向。单位社会在政治上则表现为“全能主义”，即“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”。国家通过单位对个人进行社会管理和社会控制，反过来个人又在精神和物质上过分依赖和服从单位以及国家的控制。单向度的组织形式使得社会的联结和控制缺乏弹性，一旦单位的组织基础有任何变迁，这一社会管理体制就会出现极大的问题。从社会关系角度看，所谓“单位办社会”实际上是以“单位”覆盖了“社会”，用“单位空间”代替了“公共空间”。在大部分东北老工业基地，社会公共事务都是由企业一手承包，单位将几乎所有的人都吸纳进单位体系的内部，其社会活动、人际交往等都直接与单位发生关系，在一些老工业城市，甚至还有对子女和家属的优待政策，连整个家庭都与企业有着千丝万缕的联系。在居民委员会控制的职权范围内，往往也依托于单位制社区的巨大影响。因此，无论是职工，还是其家属，都对企业产生一种强烈的依附，这种“依附”所带来的对企业的内部认同也是非常强烈的。这种对单位的认同，实际上替代了对社区的认同。因此，社会公共空间形成和建设之路就更加漫长了。

再次，经济上，单位制下的社会又是一种低效、僵化的社会，企业难以调动生产效率，进而影响企业资源在社区建设上的有效转移。效率难以提高自然也使得企业自身负担较重，因此，虽然企业有支援地方政府建设的传统，也因受到多种因素限制而难以使社区得到较好的发展。首先，在社区建设的硬件设施方面，企业很难在办公设施方面慷慨解囊。目前在大多数地区，经济因素都是社区建设的首要问题，因为企业在其发展过程中已经控制了几乎全部的社会资源。这就使得企业以外的社区经济基础格外脆弱。其次，在社区建设的人力资源方面，在典型单位制的条件下，居委会几乎完全居于“剩余体制”之下，很难在企业影响力的巨大阴影下发展壮大。而一个单位人到居委会任职简直是一种不可想象的事情。近年来，东北一些老工业基地虽然成立了社区，但由于社区管理人员的待遇过低，以黑龙江省大庆市为例，社区管理人员月收入仅在2000元左右，与大庆石油管理局企业基本员工的工资相比还是有一定差距，这样也很难吸纳高学历人员来社区任职。因此，只要企业的经济效益还可以维持，企业的人力资源便不可能分化出来，纳入社区。

3社区制——新型的社会管理和城市整合模式

计划经济下单位制的发展有它的合理性，“单位制”也的确为经济社会的发展作出了一定的贡献，但也必须承认，随着市场经济改革的深入，单位制的衰退也是一种历史趋势。社区制逐渐成为现代城市管理模式的必然。单位制的有效运行是以计划经济的存在为基础，但在市场经济越来越发达的今天，市场化改革改善了国家的治理绩效，同时也动摇了计划经济的地位，极大地影响了“单元化隔离”的治理模式，其社会整合功能大大衰弱。一方面，国家开始必须面对社会结构的变化，政府在复杂多变的社会现象之下必然也使得国家治理社会的难度增大；另一方面，随着社会的发展，权力逐渐从单位制社会中渗透出来，国家权力逐渐收缩。随着社会结构的转型和利益的分化，作为政府控制和整合城市社会资源的单位组织已经危机重重，一种新的社会整合机制——社区制必然要承担城市基层社会整合和重构的重任。

通过对现有社区建设情况的分析，可以看出目前在东北老工业城市推行社区制还需要很长的一段路要走，理论探讨和实践都需要进一步地摸索。首先，国有企业“办社会”的职能应该有所削弱，积极推进社区的建设，将单位的一部分基本职能分化出来，以适应社会经济的发展；同时促进“社会空间”的重组和再建，为居民的社会活动提供基本平台，在转型期使社区制的组织基础得以重构。其次，政府的力量应该在社区建设过程中占据主导。东北老工业基地“典型单位制”背景下社区建设的特殊性在于，在长期的发展过程中，以企业为主体的单位因素一直占据着绝对的主导地位，因此单位之外的力量相对弱小。因此，目前我们尚不能过高地期望民间自治力量在社区建设进程中表现出相当的主动性和自觉性，而以政府为代表的行政力量仍将发挥主导作用。再次，从整个城市社会的长远发展来看，社区制的发展有助于解决城市的一些现实问题。在社会转型期，由于国有企业改制等原因，在一些东北老工业城市产生了一部分与企业有偿解除劳动合同的人员，这部分人因不同的原因与企业一次性地有偿解除了劳动合同，多数人们选择在家过着“退休”式的生活，自主创业的成功者寥寥无几，他们普遍有着经济收入低、就业矛盾较为突出等问题，离开了工作生活了一辈子的单位，心理上的不适应和与企业正式职工经济收入上的差距使他们成为了社会的弱势群体，极易酿成社会的群体性事件。近年来这些东北老工业基地城市频繁发生的群体性事件也多数因这部分人员而起。因此，社区的发展可以充分地接收脱离单位的这部分弱势群体，替单位承接一部分基本职能，使这部分人员得到良好的安抚；如果能够充分地发挥社区的优势，充分发挥这部分人的主观能动性，实现有偿解除劳动合同人员的再就业，也可以缓解就业矛盾，维护社会的和谐稳定。

4结 论

在社会转型期，城市基层社会中从单位制的隐退，到社区制的兴起，本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。这种转变体现在，即在空间关系上，从直接统治向“有距离的治理”转变；在运作机制上，从组织扩散与组织覆盖向“交织—渗透”模式转变；在治理资源上，由资源掌控向资源动员转变。国家在塑造城市社会的同时，城市社会也在塑造和影响国家的机制和组织体系，使国家和社会之间的关系得到重构。

东北老工业基地城市的社区建设与国内其他大中型城市的社区建设既有相同点，又因其特殊的历史因素而不同于其他城市。这种不同既体现在体制性的依赖，也有社区建设的动力不足以及政府与企业的特殊关系等原因。社区建设作为一种政府与社会之间合作空间和建设方式上的博弈，是城市社会管理的必然趋势，它“既是城市发展的继续，也是市民现代化的继续”。因此，东北老工业基地的城市社区建设首先需要肯定其重要意义，还需要突破单位制的持久影响，只有这样才能实现社会空间的重组和转换，促进经济、社会的发展。

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[作者简介]张宓（1988—），女，北京工业大学社会学系研究生。