卫片执法机制改革应解决的几个问题

邓安玉

近年来，为有效遏制国土资源领域违法违规行为，促进资源合理利用和可持续发展，国家利用高科技手段，大力推进卫片执法检查工作，加大监管力度，强化监管措施，形成前所未有的国土资源执法监察高压态势。

今年是郴州市开展卫片执法检查工作的第三年，从实施效果来看，卫片执法检查工作影响深远，成效明显，但在工作过程中也存在一些问题和矛盾值得深入探讨和研究。

土地违法类型多样成因复杂

经核查，截至2011年底，目前全市共有违法用地241宗，总面积3043.2亩，其中涉及耕地面积1124.6亩。

按违法用地类型划分：未报即用的220宗，边报边用的18宗，未供即用的3宗。

按违法用地项目类型来划分：一些比重较大的违法用地行为包括：各类个体办厂（如铸造厂、冶炼厂、砖厂、鞭炮厂等）及一些煤场、沙场等违法用地166宗，占总宗地数的68.88%，占地面积1133.6亩，占总面积的37.25%，其中涉及耕地面积167.8亩，占总涉及耕地面积的14.92%；道路桥梁工程违法用地9宗，占总宗地数的3.73%，占地面积1113.4亩，占总面积的36.59%，其中涉及耕地面积817.6亩，占总涉及耕地面积的72.7%。

由统计数据可以看出，郴州市违法用地类型多样，其中：各类个体办厂不仅数量多，而且占用面积比重大，这些厂房大多为简易厂棚和房屋，设备设施简陋，工艺技术粗糙，有些为高能耗、高污染产业；道路桥梁工程违法用地虽然宗地数不多，但由于线路长、跨度大，占地面积大，特别是占用耕地面积大，占了全部违法涉耕面积的72.7%。另外，各种违法用地类型在空间分布上并不均匀，呈现地域差异。如：鞭炮厂、引线厂违法用地大多分布在宜章县，全县93宗违法用地中，鞭炮厂、引线厂就有76宗；而铸造厂主要分布在嘉禾县，44宗违法用地中，有21宗为铸造厂。

造成土地违法的四个原因

郴州市违法用地类型多样，成因比较复杂，主要包括以下因素：

1.土地供求矛盾突出，国土资源管理陷入“两难”局面。年度用地指标和耕地占补指标十分紧张，不能满足地方经济正常发展的需要，导致违法用地时有发生。

2.依法用地意识淡薄，一些地方过分依赖“土地财政”维持支出，为追求短期经济效益，默认违法行为的发生；一些地方存在地方保护主义，对一些传统支柱产业不能正确引导规范，放任自流；一些地方对一些基础设施、招商引资等项目用地总想大干快上、早见成效，在项目没有取得合法手续的情况下，就允许其先行动工；一些单位和个人法律意识淡薄，受利益驱使，抱有侥幸心理，企图蒙混过关。

3.用地审批周期过长，用地审批程序复杂，一宗项目用地手续，从立项开始到最后完成审批，少则几个月，多则一年半载。而一些项目又确实必须尽快动工，抢抓工期，在“不得已”的情况下，便采取边报边用的方式，造成违法。

4.采矿造成土地违法，非法采矿行为往往伴发土地违法行为，滥采滥挖之后，地表植物被破坏，满目疮痍。即使是合法矿山，由于长期以来，许多矿山企业在办理了采矿许可证后，并没有要求办理有关用地手续。因此，在卫片照到之后，给执法部门如何认定处理带来困惑。

卫片执法的问题与困难

执法难是卫片执法过程中所遇到的最为突出的问题。

卫片执法检查时间紧、任务重、工作量大、要求高，所有违法行为都必须在规定的时限内查处整改到位。面对如此繁重的工作，国土资源执法部门往往感到任务艰巨，力量不足。在执法过程中，违法案件处理并非一蹴而就，一些执法的难题依然困扰执法人员，影响了卫片执法检查工作进程，如：调查取证难，在执法过程中，一些当事人往往不配合，由于取证难以到位，给案件定性处理带来困难；执行到位难，如对农民未经批准建住宅，法律上规定只能拆除，而实际上很难办，往往感到拆之可惜，留之不妥，想拆也难，群众工作十分难做，极易引发社会矛盾，执行难以到位；非法采矿日常监管难，往往在政府集中整治的时候，违法当事人逃之夭夭，以致无法确认违法主体，给案件处理带来困难；另外法律未授予国土资源执法部门强制执行权，必须借助司法力量来执行，在移送过程中，由于法律赋予了被执行人复议和申请行政诉讼的权利，在被执行人救济途径时效未到之前，法院一般不予受理，导致一些案件的移送超出规定的查处整改时限。

第二个是关于违法占用耕地面积比例计算方式及问责考核方式问题。国土资源部规定，对于违法用地已组织整改查处，依法对人对事作出处理并且办理了农用地转用手续的，仍作为违法用地统计，但在计算违法占用耕地面积比例时，不予计入。基层对此规定存有异议。在各级政府、各部门的努力下，违法用地经过整改查处并依法补办完善农转用手续，其性质已从违法转为合法状态，照理应不计入分子，而应计入分母，此计算方式有利于提高地方查处整改工作的积极性。然而，按照国土资源部规定方式计算，违法占用耕地面积比例下降效果不明显，基层均对这种计算方式感到困惑。另外，问责考核方式单从违法占用耕地面积比例一个角度来衡量，有失偏颇，不能完全反映一个地方执法工作的全貌，应该制定更科学的考核体系。

此外就是有关土地复耕复绿标准的问题。卫片执法检查工作其中一项重要的整改措施就是拆除复耕复绿，然而在具体实施过程中，存在一些问题：一是由于卫片执法检查工作整改时间紧，图斑数量多，若复耕、复绿按照《土地复垦条例》的规定实施，则标准太高，很难到位，而要做到何种程度才算合格，又没有一个统一明确的验收标准，这就导致一些地方随便应付了事。二是对于公路、铁路等线路工程用地，其特点是工程施工线路长、跨度大，取土、填土、弃土等是施工过程中不可避免的内容。在用地审批过程中，虽然办理临时用地手续并落实了复耕、复绿措施和责任，但在工程未完工前就要求做好复耕、复绿工作很难实施，与卫片执法检查要求的整改时间产生冲突。

（作者系郴州市国土资源局党组成员 执法支队支队长）