土地收费亦须遵循“量能原则”

周刚志

量能原则基础是宪法上的“平等权”和生存权等条款；维持个人生存之最低需求不得予以课税与收费，乃是其基本内涵之一。

近几年来，“天价房”犹如“长江后浪推前浪”般不断“推陈出新”，价格800万元人民币甚至更高的“天价墓地”又已经横空出世。为何在“城市土地全民所有制”的国度，民生却因国有土地的升值而倍受煎熬？

这种诘问一直伴随着城市政府“土地财政”的扩张而如影相随。其实“土地财政”是以中国宪法文本上“赶超型发展战略”与“土地国有制”做为规范基础的，它也是中国数十年经济高速增长的重要支撑点，并非如某些网民所言“一无是处”。

进而言之，现代国家为了完成其政治、经济与社会职能，在税收收入、非税收入等方面遵循一定的法律原则，可将其大致概括为“量需原则”、“量益原则”与“量能原则”等三种。

所谓“量需原则”，是现代西方福利国家与社会主义国家财政收入法的基本原则，指的是国家税收等财政收入的多少，必须依福利支出或生产建设支出的需要而定，因此税收及非税收入等财政收入可能会随着国家财政需求的增长而不断扩张。

所谓“量益原则”，又称“受益原则”，它要求税收等政府财政收入须以纳税人从政府服务中所获取的收益大小为准，由此公共服务的成本可以具体分担到每位受益者，遵循“谁受益谁缴费”的规则实现市场效率最大化。国有土地市场化运营及其使用收费制度，尤以城市土地招标拍卖制度与公共墓地拍卖制度为典型，即在一定程度上体现以服务国家经济增长为目标的“量需原则”和服务于人民个性化需求为取向的“量益原则”。

但是，“量益原则”原本有悖于财政学上关于公共物品“外部性”的基本假设，“量需原则”更是有可能侵犯公民的生存权，二者与财税法制公平的基本出发点均存在潜在的冲突矛盾。对比之下，“量能原则”作为最能体现财税法上公平正义的法律原则，为不少学者所推崇。“量能原则”作为域外财税法制（如德国和我国台湾地区）的基本原则，主要存在于税法领域，其规范基础是宪法上的“平等权”和生存权等条款；维持个人生存最低需求不得予以课税与收费，是其基本内涵之一。

近年来我国税制改革的发展，已经开始逾越片面强调服务于社会经济高速发展的“量需原则”，朝着以“社会公平正义”为价值取向的“量能原则”演进，农业税就是个很好的例子。众所周知，我国“农业税”的主要目的在于提取农业剩余，服务于国家工业建设。但是，《中华人民共和国农业税条例》和《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》、《屠宰税暂行条例》却被先后废止，持续千年之久的“皇粮国税”从此完全走入历史。这体现了中国政府“注重民生保护”、“尊重与保障人民生存权利”等宪法理念，其适用范围也可推广到国有土地收费等制度领域。

土地是人民最为基本的生活资料，公民在有生之年必须消费土地和地上建筑，告别人世时又须找到埋身之所；这一切都关系“人性尊严”这一宪法核心价值，不可等闲视之。因此，国有土地资源的运营，不可全部纳入市场化轨道。具体而言，在以国有土地使用权有偿使用为基础的商品房市场外，政府还须以廉租房、经济适用房等形式，保障中低收入者的“住房权”。至于公共墓地之使用，其本非一种可能被滥用的权利——公民只有一次死亡机会，死后只可能占据一个墓穴，故公共墓地应当可全面实行免费分配的“配额制”，政府及相关部门不宜将此作为财政收入的来源。