以钱养事机制在体育基本公共产品供给中的应用研究

2012-04-29张冰秦小平

山东体育学院学报 2012年5期

张冰　秦小平

摘要:体育基本公共产品供给一直是我国体育事业发展的短板。体育基本公共服务的发展是我国体育和谐发展、从体育大国向体育强国迈进的重要方面。提出体育基本公共服务供给机制的新思路——“以钱养事”。“以钱养事”机制的内涵包括市场订单、居民签单、部门审单及政府买单。其理论基础主要是市场理论、政府采购理论以及公共物品理论。研究认为,“以钱养事”机制可以促进政府转型,建设服务型政府;降低成本、促进资源利用率;增加体育基本公共服务人员的积极性。需要注意的问题包括因时、因地科学立项;实行精细化管理;建立科学的考评机制,实行绩效管理,同时现阶段面临的困难有体育基本公共服务市场化运作机制还需培育,居民体育需求表达机制和参与机制尚未建立,传统政治文化对改革的阻力还需克服。

关键词:以钱养事;体育基本公共服务;供给;机制

中图分类号:G80-052 文献标识码:A文章编号:1006-2076(2012)05-0006-05

长期以来,体育基本公共服务的发展一直是我国体育事业发展的薄弱环节。而体育基本公共服务事关我国社会的和谐发展、居民体育权利是否得到保护、我国由体育大国向体育强国迈进的进程[1]。公共服务是政府的四大职能之一,体育公共服务是政府职能的重要组成部分。应该说,政府对体育基本公共服务的供给长期处于缺位状态。虽然近些年来一些如“全民健身工程”的实施,情况有了一些好转,但仍然不容乐观。解决体育基本公共产品供给问题已成为促进体育和谐发展的紧迫任务[2]。另外,体育公共服务“所供非所需”、现有场地设施闲置、质量不高、总量不足、无后期维护与无持续性供给、“形象工程”等问题大量存在。究其原因,有经济及体制等因素的影响,更重要的原因来自于体育基本公共服务供给机制的缺陷和不完善[3]。在“以人为本”科学发展观的指导下,本研究提出“以钱养事”新机制在体育基本公共服务供给中的运用,旨在为体育基本公共服务提供新的供给机制思路。

1 “以钱养事”机制的概念和内涵

1.1 “以钱养事”机制的概念

“以钱养事”与“以钱养人”相对。“以钱养事”机制是根据公共物品理论、市场理论和政府采购理论,按照“体育行政职能整体转移、经营职能走向市场、体育公益服务职能面向社会”的总体思路,进行体育公共服务部门转制以及身份置换,变体育公共服务资源和财政拨款“养人”为“养事”。“以钱养事”机制不仅可以改善公共服务的质量,还可以减轻政府的财政压力[4]。

1.2 “以钱养事”机制的内涵

“以钱养事”机制的内涵主要体现在四个方面,即市场订单、居民签单、部门审单及政府买单[5]。

一是市场订单,即由市场决定体育基本公共产品供给的突破口,实施体育公共资源的不平衡投入战略。体育基本公共产品涵义广泛,在社会主义初级阶段财政投入有限的情况下,如果在体育基本公共产品供给过程中实施“全面开花”战略,必然是“撒胡椒面”或形象工程,达不到期望的效果,供非所需或闲置甚至会造成资源的大量浪费。体育基本公共服务“以钱养事”机制所指的“事”即体育基本公共产品,主要包括农村体育公共场地设施、体育活动站点、体育健身指导与咨询、体育活动组织与服务、体育信息服务等体育公共服务,这些都关系到居民日常体育健身和娱乐需求,应作为体育基本公共产品的主要供给内容。不仅有利于缓解体育基本公共产品短缺、体育基本公共服务差距不断拉大的问题,而且还体现以人为本的重要内涵,促进体育事业和谐发展。

二是居民签单,建立以满足居民实际体育健身娱乐需求为目的体育基本公共产品供给制度,避免浪费,从而降低供给成本。实施“以钱养事”新机制可以建立起体育基本公共产品最重要的供给主体——政府,对居民体育健身和娱乐所需求的敏感反应机制,使居民的体育文化需求表达成为体育基本公共产品供给中的最为关键的环节。在“以钱养事”机制中,如果政府体育行政部门所提供的体育基本公共产品不适合居民的体育健身和娱乐需要,居民有权利拒绝在满意书上签单。“以钱养事”机制可以把体育基本公共产品供给中的各种复杂利益关系理顺,甚至可以简化为 “钱”与“事”的关系,有“事”就有“钱”养,而无“事”就无“钱”,体育公共资源或财政资金不能用来养人,尤其是不能拿来养“闲人”,要结合各地区基层民主制度的建设,建立以居民体育实际需求为起点的体育基本公共产品供给决策程序。“农民签单”的最重要的意义在于居民对政府所提供的“事”(体育公共产品的供给)具备选择的权力,如果政府提供的“事”(体育公共产品的供给)他们感到不满意或者并非他们所需要的就可以拒签。

No.5 2012 三是部门审单,对财政支出管理进行改革,建立起能够适应市场经济要求的公共财政制度。实行体育基本公共服务项目经费核算,切实降低体育基本公共服务交易成本,以此提高公共财政的效率。公共财政对体育基本公共服务的经费拨款不再按体育公共服务服务目标群体人数来安排,改为按体育公共服务服务主体承担体育公共服务项目的多少来进行提供。按照体育基本公共服务项目合同管理办法,体育基本公共服务的经费必须落实到每一项具体的体育基本公共服务项目,使体育基本公共服务的资金随着项目走,不能够用在其他的开支上,尤其是项目之外的人头经费上。“以钱养事”机制,其实质就是政府花钱买体育公共服务和体育公共产品用以满足居民对体育健身和娱乐的需要,真正做到公共财政的资金“取之于民、用之于民”,因此必须严格遵守公共财政资金管理制度,做到专款专用,不得占用或挪用。各级人大、政府审计及监督部门、人民群众,要加强对“以钱养事”体育基本公共服务专项资金的审计和监督。对体育基本公共服务资金的截留、占用、挪用甚至贪污的行为,要追究相应责任人的责任。

四是政府买单,体育基本公共服务经费要纳入县级财政预算之内。各地县级财政将本地区农村体育公共服务经费按照部门预算的要求,最低标准不得低于省定年度财政预算,且要分解落实到具体的体育基本公共服务项目上。从目前来看,我国体育基本公共服务“以钱养事”新机制的资金应该由中央财政与地方政府财政预算以及各种补贴和专款等。单位、部门、企业、组织甚至个人为居民提供的体育基本公共产品(居民满意度高并签单)由政府买单。

2 建立体育基本公共服务“以钱养事”机制的理论基础

体育基本公共服务“以钱养事”机制的理论基础主要是市场理论、政府采购理论以及公共物品理论。

体育基本公共服务是公共服务的组成部分。作为政府四大职能之一的公共服务,如何引入市场机制,从而提高政府公共服务的效率是公共服务市场理论研究的核心问题。古典经济学的观点认为,市场竞争可以促进资源的最优化配置,使公共服务供给者为受众提供最优的服务。他们认为,虽然政府是公共服务的供给者,但不能成为管理者,否则,会产生服务垄断及扼杀公共服务活力等问题。如果政府仅作为供给者的身份出现,而具有独立法人的公共服务机构为争取资源而展开公平竞争,便会使投资的效益得到有效的发挥,公共服务的质量也会得以提升。政府一直是我国体育基本公共服务的供给者,同时又肩负其管理责任,某种程度上形成垄断现象,并且使体育基本公共服务缺乏活力。从实践来看,政府的权威性供给一方面无法显示体育公共服务的真实需求,使少数政治资源雄厚的利益集团的需求代替了一般居民的体育需求,官僚组织的需求代替了社会的需求;另一方面,政府的直接供给还造成供给效率低下,预算膨胀,资源浪费。单一性和统一性也无法适应居民体育需求的多样性和灵活性需求。

政府采购是指政府部门或其他直接或间接受政府控制的企事业单位,为实现政府公共利益或某种职能,从而使用公共资源获得工程或某种服务的行为。它的特点包括资金来源的公共性、采购的非营利性、采购的公开性、采购的政策性、采购的广泛性等。世界上很多国家都把其作为一种手段来加强公共支出管理。政府采购制度的建立,不但可以强化投资约束,使资金控制在预算的范围,还可以通过竞争的采购程序,以获得优势的竞争价格,使成本得以降低。20世纪80年代美国公共服务“企业化政府”改革采用公共服务合同外包、凭单以及外部采购等措施使公共服务的供给更加高效。

公共物品理论认为,政府作为公共物品的重要提供者,是因为公共物品的非竞争性和非排他性会导致市场失灵。但实践告诉我们,由于政府能力的有限性,政府不可能成为公共服务的唯一供给主体,其在提供公共服务的供给中,由于体制缺陷和机制不完善等原因,同样会存在失灵的问题。由此可以看出,在公共服务的供给中,政府和市场应互相补充。体育公共产品因为其特殊性,在居民看来可有可无,在经济能力达不到的时候,可以选择不消费,而市场的趋利性使市场不愿意向农村提供体育产品。而完全由政府来提供,政府由于其人力资源的有限性也使其无能为力,这种情况下,就需要整合政府和市场的资源和力量[6]。“以钱养事”机制正是基于此,使政府和市场紧密结合。

3 “以钱养事”新机制在体育基本公共服务中的重要意义

3.1 有利于政府职能转变,并推动服务型政府的建设

体育基本公共服务“以钱养事”改革将有效地促进体育文化部门行政职能、公共体育管理职能与经营性体育服务职能的逐渐分离,政府体育行政部门不再直接包揽一切体育公共事务,从而实现无限政府向有限政府的转变。政府体育行政部门不再直接地从事包括公共体育服务的生产与供给,主要在于根据合同对体育基本公共服务与公共产品的生产与供给实行管理、监督及考核。同时政府体育行政部门还需注重在体育基本公共服务的过程中充分发挥社会与市场的力量,与社会体育中介组织和企业组织建立起体育基本公共服务“合作关系”、“伙伴关系”。对于体育基本公共服务行政人员来说,他们可以从其他体育行政事务中解脱出来,专心于体育基本公共服务工作。

3.2 “以钱养事”新机制可以降低体育基本公共服务的运行成本,增加体育基本公共服务的资金投入并提高资金利用效益

“以钱养事”新机制可以从体制上促进体育基本公共服务社会化,进而提高政府体育基本公共服务的效率。实行“以钱养事”新机制,体育公共服务行政人员身份买断,整体转制,对政府体育行政部门机构及人员进行精简。之前,政府机构虽然改革多次,政府体育行政部门机构和人员却不断膨胀,人浮于事、体育公共服务的效率低下,而政府又不得不用高额的财政资金来用于“养人”,使得体育公共服务的运行成本高,真正用于体育公共服务,尤其是体育基本公共服务的资金投入更显得微乎其微[7]。“以钱养事”新机制改革之后,通过精简机构和人员,从而使得政府在提供体育公共服务方面的运行成本大大降低。“以钱养事”新机制不仅改变了政府财政资金支出方式、方法,提高了资金的使用效率,而且有效地促进体育文化部门行政职能、公共体育管理职能与经营性体育服务职能的逐渐分离,构建了“小政府、大社会”的体育基本公共服务平台,政府体育基本公共服务工作效率得到提高,促使其把更多的精力放在体育基本公共服务的发展上面。

3.3 “以钱养事”新机制不仅可以使体育基本公共服务的质量得以提高,还能在一定程度上满足居民的实际体育需求

在过去,体育基本公共服务的供给一直处于空白状态,虽然这些年政府通过一些列诸如“农民体育健身工程”、“雪碳工程”等措施,使体育基本设施有所改善,但与农民实际需要的体育基本公共服务还有很大的差距,大多还属于“粗线条”。在体育基本公共产品的供给过程中还表现出“重条块管理、轻整体协同”、“重硬件投入、轻软件配备”、“重初期建设、轻后续维护”、“重市场机制、轻社会参与”等问题[8-14]。为居民提供的体育公共服务很少,且没有质量保证。建立体育基本公共服务“以钱养事”的新机制后,不但使体育基本公共服务质量会有所提高,而且在供给上随着市场与社会的介入,使体育基本公共产品更加丰富,满足了居民体育需求的多样选择。

3.4 可以提高体育基本公共服务人员的报酬,调动他们为居民提供体育基本公共产品和服务的积极性

由于各种因素(如居民体育意识、经济能力、体育消费习惯、体育基本传统等)的影响,使体育基本公共产品在供给上出现供给总量不足、质量不高、没有持续性等现象,之所以产生这些问题,主要是因为现有体制致使体育行政部门及体育公共服务人员没有为农村提供体育公共产品的积极性。“以钱养事”新机制在体育基本公共服务中得以推行和实施,一方面解决了资金的来源问题,另一方面通过机制的改革,使体育公共服务的人员感受到“不做事”就“无钱”的压力,在这种压力的驱动下,使他们改变过去“靠、等、要”的观念,从服务上变“要我服务”为“我要服务”,主动地投入到体育基本公共产品的供给之中,提供居民满意的体育公共服务和产品,并且由于社会和市场的介入,在竞争的机制下,共同提高专业服务水平。“以钱养事”新机制在充分调动体育基本公共服务人员积极性和创造性的同时,还增强了行政部门的活力。

4 “以钱养事”机制在体育基本公共服务实施中需注意的问题

4.1 因时、因地科学地对体育基本公共服务进行立项

体育基本公共服务的运作必须细化其具体的体育公共服务项目,科学立项是“以钱养事”机制在体育基本公共服务实施的前提和基础。根据各个地区农村经济社会发展、体育传统的实际需要和自身财力状况,因地制宜地设立该地区体育基本公共服务服务项目。在农村公共服务立项的过程之中应充分考虑该服务项目在该地区的必要性、适时性、科学性及可操作性。在对体育基本公共服务立项的时候,要经过实地调研、科学论证,重重把关。

4.2 “以钱养事”机制在体育基本公共服务实施过程中须实行精细化管理,强化监督机制

首先,要加强县乡对体育基本公共服务“以钱养事”的管理职责,并落实到人。在乡镇设立体育基本公共服务中心以加强对该地区体育基本公共服务的组织与管理,让其成为政府为农村提供体育公共服务的组织载体,把体育基本公共服务的各项事务统一管理,主要负责体育基本公共服务的日常性管理及考核与检查,同时收集居民的各种体育需求信息、满意度等信息以及对居民进行体育文化信息的传播。一方面便于对体育基本公共服务人员进行考勤和问责,另一方面可以对实施效果进行及时的反馈。其次,“以钱养事”机制在体育基本公共服务实施过程中要实行部门监督与群众监督紧密结合。每个乡镇要在每个村落邀请农民代表为义务监督员,及时了解体育基本公共服务人员的工作情况。同时在政府体育文化职能部门确定1~2名业务能力强、责任心强的人员负责技术指导和业务监督,并对体育基本公共服务进行定期、不定期的检查,及时向政府部门和服务人员进行通报,指出问题所在并督促改正。第三,为每一个居民建立体育服务卡,让农民自身填写每天或每个阶段的锻炼情况以及对体育基本公共服务人员的满意情况。

4.3 建立严格的体育基本公共服务考核评估体系,依据绩效兑现服务人员的报酬

“以钱养事”机制在体育基本公共服务实施的过程中要建立系统而严格的体育基本公共服务考核评估体系,并以此为依据,兑现体育基本公共服务人员的相关报酬。考核形式可以分为多种,如季度性考核、一事一考,年终全面考核。季度性考核和一事一考主要由乡镇政府来进行,县级政府主要对年终全面考核进行负责。建立体育基本公共服务考核申报制度,由承担体育基本公共服务的组织、企业或个人,在完成一定阶段的体育基本公共服务内容之后,以书面形式向乡镇政府递交考核申请。乡镇政府收到申请后及时组织人员对服务进行考核验收,通过后由乡镇政府领导签字,并支付服务费用。未通过考核者不支付服务费用。根据“以钱养事”机制的内涵——“农民签单,政府买单”,负责考核的人员必须要实地考察,查看居民的体育服务卡片,并进行统计,听取居民的意见,并把其作为对体育基本公共服务人员考核的重要指标。按百分制计算,乡镇政府的考核占总分数的30%,居民满意度等占70%,根据合同约定结算服务人员的服务费,低于一定分数者,不支付服务费的同时,取消下一阶段从事该项体育基本公共服务的资格。

5 现阶段“以钱养事”机制在体育基本公共服务实施中要面对的困难

5.1 体育基本公共服务市场化运作机制还需培育

目前,体育基本公共服务的供给主体仍然是政府,而政府的有限性使政府为居民提供的体育公共产品多半是无效供给,“球场成麦场”的现象屡见不鲜,大量设施闲置造成了资源的浪费。而同时出现的又一现象就是体育基本公共产品严重不足。体育基本公共服务主体多元化的市场竞争机制尚未构建起来。农村民间体育公共服务服务组织发育不够,体育基本公共服务的供给主体单一,缺乏竞争性,致使供给活力不够、质量不高。政府占有着体育公共资源,垄断着体育基本公共服务市场。体育基本公共服务人员一直固定在部分人身上,出现体育公共资源“养人”而未“做事”。体育基本公共服务的供给与购买局限于政府内部,体育基本公共服务市场体系尚未建立。政府垄断的体育基本公共服务具有强烈的封闭性和排他性,严重地制约着市场在配置体育公共资源要素中的主体地位,进而也影响着体育基本公共服务产品的质量和效益[15]。体育基本公共服务和产品的“价格”由政府来决定,致使市场的价格杠杆作用没能发挥。另外,体育基本公共服务在招标,甚至监管过程都可能受到“人情”等因素的影响,常常缺乏“公正、公开、公平”的市场精神。故而,体育基本公共服务市场化运作机制还有待培育。

5.2 居民体育公共服务需求表达机制与参与机制尚未建立

长期由政府主导的体育基本公共服务因为缺少居民的体育需求表达机制,居民未能参与到体育基本公共服务的供给之中,往往造成体育基本公共服务“所供非所需”的局面。话语权的缺失使居民在体育基本公共服务的立项、招标、考评方面的参与程度很很低。由于我国传统的政治文化和计划经济体制下形成的全能式政府高度集权运作致使政府成了农民的主人,代替农民做主。换句话说,这种自上而下的强制供给体制,体现更多的是“国家本位”,与今天所倡导的“以人为本”的理念显得格格不入,当然这也是社会发展过程中的必经阶段,其强调国家对社会民众的单向“输出”与“控制”。建立居民体育公共服务需求表达机制与参与机制,充分尊重居民在体育基本公共服务供给者的话语权,一方面是“以人为本”行政理念的最好体现,另一方面使体育基本公共服务的供给从居民的需求出发,避免资源的大量浪费,同时接受自下而上的群众监督,使居民确实受益[16]。这也符合“以钱养事”机制的内在要求,即农民满意才会签单。故而,采取多种形式,广开渠道使居民真实的表达自己的真实体育需求,是“以钱养事”机制实施过程中重要需要解决的问题。

5.3 传统行政文化下的改革阻力

“以钱养事”新机制在体育基本公共服务中的实施实际上是一项改革,而任何一项改革都会遇到阻力,其中最大的阻力来自于现有的利益集团。变体育公共资源“养人”为“养事”,这必然会遭到这些“人”和部门的强烈反对和质疑,同时某些上级部门基于对自身既得利益的保护,会把“以钱养事”的改革认为成砍掉了自己在基层的“脚”,使自己的权利得到削弱,从而反对改革。同时政府各事业单位改革的非联动和非均衡以及“上下同构”的思想也将致使他们对改革不感兴趣而按兵不动。“以钱养事”机制的改革牵涉到从中央到地方多个部门的利益和权力,可谓牵一发而动全身,改革阻力之大,也是其推行和实施过程中所要面对一个极大困难。必要做到从政府体育行政人员从观念上得到改变,同时减少其利益损失,使单位和部门上下联动、形成合力,综合推进改革。

6 结语

要改变我国体育基本公共服务的供给现状,确实促进我国体育基本的发展,改善居民的生活,满足农民的体育需求,依赖于体育基本公共服务供给制度的创新。现阶段,由于体制等原因,体育基本公共服务还处于缺位状态,有限的体育公共资源在政府的弄断下,又出现在配置上的不公平,并且体育基本公共服务人员的积极性也不高,现有机制下的体育基本公共服务供给活力不够,没有充分调动市场和社会的力量。“以钱养事”新机制强调市场订单、农民签单、部门审单及政府买单,可以有效地规避现有机制的种种弊端。可以充分调动体育基本公共服务人员为居民提供体育公共产品的积极性,使有限的体育公共资源得到充分的利用,然而这也需要政府对改革的认同以及各方面的积极参与和配合,只要上下联动、形成合力,在“以钱养事”新机制的推动下,体育基本公共服务必将呈现新的面貌。

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