我国高等教育外部评估的历史与发展

2012-04-29尹婧曹菱红

黑龙江教育·高校研究与评估 2012年5期

尹婧曹菱红

摘要：高等教育外部评估（外评）分为政府评估及中介评估，这两大类高等教育评估各有优劣。自高等教育评估在我国开展以来，我国的外评是以政府为主体的评估。尽管社会发展需要独立的中介评估机构负责高等教育评估，但我国政府中央集权式管理模式限制了高等教育中介评估的发展，两者出现了冲突。由于在当前的社会环境下，以政府为主体实施的教育评估工作颇受争议，缘此，政府需要树立共赢合作的理念，与中介评估机构建立共赢博弈关系，协同合作，借助中介评估的优势，共同推动我国高等教育评估的发展。

关键词：高等教育；外部评估；政府；中介机构；博弈关系

中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1002-4107（2012）05-0070-04

随着经济的发展，人们对教育的需求逐渐升温，我国高等教育也迈进大众化时代。但高校数量的增加、招生人数的扩张、院校竞争的加剧使得高等教育质量问题日渐突出。为了加强对高等教育质量的监督管理，教育评估作为教育管理的一种重要手段受到广泛重视。为了保证评估的成效，必须建立一套科学的教育评估制度，而在建立评估制度时首先要面对的就是“谁来评”的问题，即评估机构的设置问题。

教育评估可分为外评及自评两种，外评的组织者主要指国家和社会，而自评的实施者是教育机构自身。高校要提高教育质量，自评是基础，外评是保障。由于我国高校缺乏自治传统，长期依附于政府，外评对教育质量的保障作用显得尤为重要。因此，外部评估机构的合理选择与配置对科学合理的评估制度的构建、教育评估功能的发挥以及教育评估的发展有着重大影响。

一、不同主体开展高等教育外部评估的优劣比较

根据不同的评估主体，外部评估主要有两种，一种是政府评估，表现为政府相关部门亲自参与评估工作各环节，政府集评估工作的策划者、评估政策的制定者、评估指标的确定者于一身，在对高校评估时必须有政府人员的参与；另一种是中介（第三方）评估（“中介”一词依照恩格斯的哲学定义是“主客体之间的过渡地带”，主客体的本质属性、矛盾将在这里融合。通俗的说法就是第三方[1]。），这种评估从策划到实施是由非政府、非高校的独立社会团体开展的，这类机构接受政府、学校或社会组织的委托进行评估，也可独立开展评估，其评估结论可以辅助政府宏观管理，有助于社会各方实现对教育的质量监控并促使学校办学质量不断提升。

根据理论与实践经验，两类主体实施的评估各有优劣。

政府评估的优势（中介评估的劣势）在于：第一，方便政府对高校的管理。评估作为管理的一种重要手段，需要讲究时效。从评估的实施到结果的反馈到国家宏观管理策略调整，政府评估相对耗时短，而且没有中介机构的介入，评估可以随时举行，有利于保证评估结果的真实性；而启用中介机构进行评估，由于在评估前政府需要选择合适的中介机构并签订协议，评估周期就会拉长；此外，中介机构可能由于利益驱使提供虚假的评估报告。因此，不便于国家对高校的管理。第二，评估更具权威性。首先，法律赋予政府以权威；其次，政府有能力组织优质的评估队伍进行专业的教育评估；再次，政府对多数高校有资金上的支持。因此，政府评估在理论上更易被认为具有权威性，对被评单位具有强制力与影响力。而中介评估的权威性稍显不足。第三方评估机构的权威只能来自于其专业性，拥有专业的评估专家才能制定专业的评估方案，才能得出专业可靠的结果。一旦出错，权威性就全无。第三，评估对提高被评单位培养质量作用显著。由于高校特别是公立院校与政府部门存在政治或经济上的依附关系，政府评估类似上级部门的检查，会给高校带来一定压力，这就迫使相关人员形成质量意识，不断提升自身的办学水平、教学质量，以期获得政府更多的关注与投入。第四，评估实力雄厚。相比独立的中介评估，政府评估有丰厚的人力、财力、物力的支撑，能保证大规模的长期高等教育评估的开展。而中介评估机构用于开展教育评估的资源有限，可能会影响评估工作的顺利、高效开展。

中介评估的优势（政府评估的劣势）在于：第一，内容的全面性与结果的准确性。市场经济时代强调高校面向社会自主办学，争取多方投资。中介评估机构的建立就是为了沟通高校与政府、高校与社会之间的联系，促使高校在不违背政府意志情况下结合社会发展需求提高办学质量。因此，其对学校的评估要素中既要体现政府的意志，又要表现出社会的要求。在市场经济条件下，社会发展迅猛，相对于产自民间的中介评估机构而言，政府离市场更远，不能及时得到完备的信息，自然不能进行全面的评估，也很难保证其评估的准确性。第二，客观公正性[2]。首先，中介机构与政府和学校没有利害冲突；其次，中介评估机构若要赢得各方信任，保证其权威性，必须客观公正地开展评估和鉴定活动。政府评估因其具有权威性，评估机构少、对象多，极有可能敷衍了事，影响结果的客观公正性。第三，学术权威性。相比政府评估的政治权威，中介评估的优势在于其专业权威。对高等教育质量进行评估和鉴定，是一项非常复杂的专业化工作。为了使评估科学有效，中介机构必须聘请一大批校内外高素质的同行专家和教育专家，依靠其理论水平、专业技能、实践经验使得评估工作富有权威性，获得高度认可，这样中介机构才能持续发展。第四，便于社会对高校教育质量的监督。中介机构的评估是全程公开的，政府、高校和社会各界都能获知评估情况。此外，中介机构还接受行业组织等社会机构的委托对高校进行评估，因此，这类评估带来的社会效益较大。

二、我国政府与中介机构在高等教育评估中的博弈关系

由于高等教育政府评估和中介评估各有利弊，并且一方的大力发展会对另一方的发展造成影响，如政府评估的发展抑制中介机构评估的发展，而中介机构评估的发展会分散和减弱政府的相关权利，因此，这两类主体的评估普遍存在矛盾冲突的关系，即博弈关系。在我国，随着高等教育外部评估的发展，两者在高等教育外部评估工作中的博弈关系有着不同的表现。

（一）政府评估恢复初期（1949年—1985年）

建国初，由于政治原因，我国停止了教育评估的研究与实践。1977年全国高校统一招生考试制度的恢复以及国家管理高等教育的需要从客观层面上提出了开展高等教育评估的要求，此后，为了保证高等教育质量，政府逐步开展高等教育评估的研究和实践活动。1983年，卫生部对全国30所医学院开展以统考方式的教学质量评估活动，这是我国政府首次对同一专业院校进行评估，也向政府大规模开展高等教育评估迈出第一步。

这一时期的高等教育外部评估是单一的政府评估。在当时的社会条件下，高等教育中介评估没有产生与立足的条件，政府评估是唯一选择。因此，两者不存在博弈。

（二）政府评估的制度化发展及中介评估的初步发展时期（1985年—1999年）

1.政府评估趋于“制度化”[3]。1985—1999年，我国政府主导的高等教育评估逐渐趋于制度化。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）指出：“教育管理部门……定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办。”这一决定的颁布初步将高等教育评估作为一种制度确定了下来。1990年，政府制定我国第一个高教评估行政法规性文件——《普通高等学校教育评估暂行规定》，给高等教育评估活动提出了一系列规范性要求，使得政府主导的高等教育评估更为规范。1998年，政府开展高等教育评估获得《中华人民共和国高等教育法》的法律支持，从此，高等教育政府评估在我国得到法律保障，政府评估走上规范化、法制化的道路。

2.中介评估初步发展：主要表现为半官方性质的高等教育中介机构的兴起。在此期间，高等教育中介评估开始登上历史舞台。伴随着经济体制改革，政府需要简政放权，扩大高校办学自主权，使高校成为直接面向社会和市场的办学主体。要想获得社会上的资金投入，高校需要证明自身的教育质量与实力，证实自身的教育切合社会所需。为此，在1985年的《决定》中，政府首次提议组织教育、知识界和社会用人部门参与评估。但这一决议并未推动中介评估的兴起。1990年，《普通高等学校教育评估暂行规定》明确提出：“国家及其教育管理部门是评估的主体……教育界、知识界……处于从属地位，学术机构和社会团体参加教育评估只是一种补充。” 这一规定给国家垄断教育评估提供了合法依据，直接捅破了中介机构主导高等教育外部评估的幻想。

然而，考虑到评估的科学性，“1994年国务院颁布《中国教育改革和发展纲要的实施意见》，其中明确提出：为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织。包括……教育评估机构等，发挥各界参与教育决策和管理的作用。随后，教育部便开始适当发挥半官方性质的教育中介组织的作用，建立了一些顾问小组或专家小组。在地方，上海、江苏、广东等省市也对教育评估中介机构给予足够的重视”[4]。然而，此时的中介评估机构是政府派生物，是半官方性质的机构，并不具有上述独立中介机构的评估优势，真正独立的中介评估机构数量几乎为零。

3.两者的零和博弈关系。在这一时期，政府评估趋向法制化，而来源于市场经济发展需要的高等教育中介评估的发展较为坎坷。政府一边顺应社会发展鼓励独立于政府与高校的第三方机构（人员）参与教育评估，一边限制其发展以保证自己在评估工作中的主导地位。此举导致两类评估主体间的关系类似于零和博弈关系，即政府不与第三方评估机构合作，而是运用权力限制对方发展，使自己完全处于上风，对方难以获得发展。在这种博弈关系下，评估权力弱小的中介机构一方所能采取的最佳博弈策略就是“不作为”或“搭便车”，因此，教育评估中介机构只能让位于或依附于强大的政府。这样的博弈关系极不利于新时期我国高等教育评估的发展。

（三）政府评估和中介评估共同发展的多元化评估时期（1999年至今）

自1999年我国高校扩招以来，高教质量出现滑坡，所有与高等教育有关的机构或人员开始重视高等教育质量及其评估，我国高等教育评估进入多元化发展时期。

1.政府评估全面展开。截止到2002年，政府共评估254所学校。包括合格评估、选优评估和水平评估。之后，教育部组织专家以上述三种评估方案为基础，制定《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》，从2004—2008年对全国所有普通高校实施五年一轮的本科教学工作水平评估。此外，教育部还加强其他项目的高等教育评估，如对高职院校的评估、对高校学科专业教学质量的专项评估、对研究生培养质量的评估、发布大学排行榜等。

2.半官方与独立的中介评估机构逐渐获得发展。

1999年后，辽宁省教育评估事务所（1999）、广东省教育发展研究与评估中心（2000）、上海市教育评估院（2000）等半官方性质的中介评估机构相继成立。这些中介评估机构是政府职能转化的产物，但与纯粹的政府评估机构不同。目前正努力往独立的中介评估机构方向发展。此外，独立的中介评估机构涌现，参与高等教育评估，沟通了高校与社会、政府之间的联系，满足了多方面的需求。例如：1999年起，中国网大和《中国青年报》合作每年发布中国大学排行榜；2003年起，中国校友会推出的多个大学排行榜和杰出校友排行榜等。这些排行榜充分利用先进的网络媒体资源，在社会上造成了一定的影响。

此时，独立的中介评估之所以能获得较大发展，除了受益于社会主义市场经济和高等教育大众化的推进，更表现为“‘公民社会／国家（或政府）二元意识的逐渐唤醒，表现为一种关于处置公共事务的基本政治理念，即要求民主”。随着市场经济的发展，“服务型政府”的观念深入人心，“政府既代表公民，又将公民社会这一集合概念（包括学校在内的各类非政府机构或组织）视为自己服务的对象，反之，绝对垄断的行政方式将遭到社会的反对”[5]。

3.两者的博弈关系。这一时期，两者的博弈关系由零和博弈关系向正和博弈关系过渡。虽然政府主动缓和了与中介机构的冲突关系，推动了一些独立的评估组织和大量半官方性质的中介评估机构的产生与发展，但当前为数不多的独立中介评估机构的评估活动大多是对高校的排名，而且这类机构规模小、影响力较低；而发展较好的中介评估机构都是行政产物，尚没有中介独立的法人地位。所以，政府依旧是开展高等教育评估的主体，限制着独立中介评估机构的发展，两者间展开的是不对等博弈，即双方在权力或实力大小上相差比较悬殊，处于弱小地位者只得服从。尽管政府在与中介机构的博弈中采取一些合作措施，如制定与颁发鼓励社会力量参与教育评估的文件，但并没有制定一些具有法律约束力的协议保障社会中介机构开展高教评估，如立法规定中介机构评估的地位、职能、作用等。因此，两者的博弈关系距离理想的合作博弈关系尚有一段距离，真正意义上的高等教育中介评估在我国依然没有得到较大发展。

三、树立共赢理念，开创政府与中介机构间的合作博弈关系

（一）我国政府评估存在的问题

我国以政府为主体的高等教育评估制度不仅限制了时代所需的第三方评估的发展，而且逐渐暴露出了一些影响我国评估事业前进的问题。

第一，政府主持并亲自参与评估，导致高等教育系统“分类不清、定位不明、目标雷同、特色迷失”[6]。由2003年颁布的本科教学水平评估指标体系可知，目前我国政府制定的评估指标统一以学术性和投入水平为导向，这样的标准很难普适于不同类型的高校。此外，在实践工作中，政府评估由于受到评估效率和信息采集的影响，它只是建立在去除特殊化后的普遍化标准指导下的评估。

第二，以政府为主体的评估容易失去评估的真实性和客观性，易滋生腐败。我国的政府评估大多是强制性的，高校是被动的接受者，而且评估结果对应着政府的奖惩制度，因此，高校为了获得好的结果，会在评估期间做足工作，甚至触及潜规则，仅为评估而评估，而不是想要解决存在的问题。这样的评估所得的结果不够客观真实。此外，政府评估缺乏监督机制，没有元评估就难以保证评估的科学性，容易影响评估的客观性。

第三，我国政府评估缺乏专业性。我国对评估的研究起步晚，具备专业评估理论与实践经验的专家比较稀缺。据了解，政府在开展评估工作前所选择的评估专家队伍一般由高校教授和教育界专家及国家评估部门的工作人员组成，其中不乏有人缺乏评估理论基础或实践经验，评估开始前也很少有专业培训，因而很难保证评估工作的专业权威性，易影响评估工作的成效。

上述缺陷正是独立中介（第三方）评估的优势所在。随着市场经济的发展与高等教育大众化的发展，高等教育评估客观上需要中介机构的参与，此外，社会各界迫切想要参与公共事务的处置，于是，要求中介机构主导教育评估工作的呼声越来越高。为此，政府必须进行彻底的改革。

（二）基于“共赢理念”[7]，开创两者的共赢博弈关系

英国评估制度是久负盛名的，其“外部评估机构主要有高等教育质量保障机构（QAA）、科研评估机构、专业行会的专业评估、新闻媒体对高校的排序等。这些外部评估机构都是具有独立法人地位的中介评估机构。其中QAA的评估对于高校十分重要，关系到英国高等教育基金委员会对被评高校的投资。它是一个独立的中介机构，与英国教育部保持着密切的合作关系，接受政府的任务，并反映政府的行为，还根据合同为高等教育基金委员会服务”[8]。可见，英国高等教育的外评工作十分注重政府与中介机构的合作，政府借助专业的中介评估机构分担其职责负担，保证了评估的科学性和客观公正性，而中介机构凭借政府赋予的合法地位，减少了自身缺乏权威的困扰。通过政府与中介机构的合作，英国的高等教育评估事业获得了很好的发展。

基于此，我国政府与中介评估机构应树立共赢理念，加强合作，创建共赢博弈关系。共赢博弈是指在民主与法制的约束下，矛盾双方互相协助，使双方都获得利益并推动社会发展。因此，政府与中介机构在评估工作中可以通过相互协作、取长补短来实现共赢与发展。

在我国，独立的中介评估机构处于弱势，在与政府的合作中处于被动地位，因此，两者的合作需要政府主动改革现有的集权管理体制，切实简政放权，并在政策和资金上支持独立中介评估机构的发展。

首先，政府应变直接管理为宏观调控，将实施具体评估工作的权力交给独立的评估中介机构。为保障宏观调控的顺利进行，政府应积极构建并完善高等教育评估的质量保证机制。这一机制应体现两个方面的重要内容[9]：第一，完善高等教育评估的相关政策法规，尤其是评估质量保证方面的法规；明确高等教育评估机构、评估人员的合法地位以及各自的权责关系，使他们的行为有法可依、有章可循。这样就能解决当前我国教育评估中介机构普遍面临的职能不清、法规不全的问题。第二，建立专门的高等教育评估认证机构，制定严格的认证标准和程序，认可和审查高等教育评估机构和人员，保证其质量与水准；同时，建立淘汰机制，责令不合标准的评估机构和人员退出市场，并作处罚。通过上述质量保证机制的构建与落实，政府可以更有效地规范第三方评估市场，保障评估质量，同时也能提高合格的中介机构的权威性和影响力。

其次，政府应继续在政策与资金上支持第三方评估的发展。如给予免费注册高等教育中介评估机构的政策优惠，给予适当的经费补贴；或与通过认证的中介机构签订委托合同，使高等教育中介评估结果与政府对高校的投资挂钩，扩大评估的影响力。此外，政府还可以借助媒介宣传高等教育评估的重要性，鼓励社会各界投资教育评估，营造良好的中介评估环境。

最后，中介评估机构须积极应对与政府的合作。机构自身应建立自我监督机制，制定评估管理工作条例，注重提升自身的专业水准和道德水平，保证中介评估的质量与效益，以便获得政府与社会相关行业的认可与支持，实现相互之间的合作。其中，在与政府合作时，中介评估机构一定要时刻保持自身的独立性，以免影响评估的客观性。

总之，只有建立共赢博弈关系，才能一方面促进政府实现对高等教育评估的高效管理，另一方面推动高等教育中介评估的发展，使整个高教评估朝着科学化、高效化发展，为我国高等教育的可持续发展铺平道路。

参考文献：

[1][5]葛大汇.论教育评估中介组织的专业独立与权威

——对上海教育评估院机构改革的思考与研究[J].

教育理论与实践，2009，（2）.

[2][8]张志英.高等教育专业评估理论及方法研究[M].北

京：中国社会科学出版社，2008：26，120.

[3][9]王向红，谢志钊.我国高等教育评估的发展历程与趋

势——政府评估的视角[J].当代教育科学，2009，（21）.

[4]石军霞.我国高等教育中介组织的发展[J].江苏教育学

院学报：社会科学版，2007，（2）.