一场旷日未决的基层选举

韩文

因为换届选举，整整一年来，山西省吕梁市中阳县宁乡镇的庞家会“居委会”始终暗流涌动、躁动不安——两次选举失败、由宁乡镇党委任命的临时班子被质疑为“违法任命”、众多居民代表旷日持久地“信访”。

从吕梁市区出发，沿着209国道南行不到20公里，便是有着“十里钢城”之称的山西中阳钢铁集团（下称“中钢”）。中钢西侧，中阳县城新区高楼密布；东侧，就是户籍人口3000多、常住人口已突破万人的庞家会居委会。

近日，《中国经济周刊》记者两次前往中阳县，调查采访庞家会居委会选举僵局背后的明争暗斗。

谁在操纵选举？

“矛盾纠纷多、宗派家族势力强、权力争夺频繁”，是10多年来庞家会留给外界的印象。即便如此，庞家会第一届居民委员会换届选举的吊诡仍令当地官员始料不及。

按照“山西省实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法”（下称《办法》）规定，居委会成员的选举，必须有三分之二以上的居民小组代表参加方为有效。此次换届选举，庞家会共推选出居民代表43人，按照规定参选代表至少应达到29人。

据宁乡镇提供的资料显示：2011年12月20日，庞家会第一届居民委员会换届选举正式启幕。虽经多方努力，但43名代表最终只有26人到场投票，没有达到法定人数。10天后，选举再次举行，但以更加戏剧性的局面收场：居民代表到场28人；经过动员，第29名代表勉强到场，不过刚入会场便突发疾病，未能参加投票，选举再告无效。

两次选举后，中阳县宁乡镇作出决定：鉴于得票结果均已超过居民代表总数的半数，经请示上级部门后确定由许建安担任居委会临时主任，许海兵为副主任，许永斌等为委员。

虽然《办法》中有“候选人获得过半数选票，始得当选”的规定，但在两次选举没有达到法定代表人数的背景下，“票数过半”已失去法律意义。故而，部分代表向宁乡镇党委、政府提出重启选举的请求。

2012年1月8日，第三次选举再次举行，然而焦灼的等待中，只有19名代表现身。

“如果是县人大代表，两次无故不到会，就可以取消代表资格，但居民代表却没有政策依据。”对于居民代表的不到场，宁乡镇党委书记姚文郁显得很无奈。姚文郁直言，居民代表“有组织”地不到场是“被人控制了”，因为选举中代表形成了两派——“许建安派”与“刘祥福派”。许建安，在中阳县某机关上班的庞家会人。刘祥福，换届选举前，一直担任庞家会村委主任。

一位知情人也证实了上述说法。因“刘祥福派”的代表人数少于“许建安派”，前两次选举，“刘祥福派”的代表不到场，是钻了“三分之二”的法律空子，致使优势明显的许建安难以如愿。而任命了临时班子后的第三次选举，“许建安派”的代表也基于同样的“搅局心理”，不到场参加。

“不到场是居民代表选择了用脚投票，是许建安的行为招致居民代表的弃选。”今年4月份开始担任庞家会居委会支部书记的刘建国说。

上述知情人士介紹，本届选举，刘建国意外地加入了“刘祥福派”。此前数年，刘建国与刘祥福势同水火。但面对“强大”的许建安，两人最终尽弃前嫌，有人戏称是一出“孙刘联盟（抗曹）”。

刘建国口中的“许建安的行为”在庞家会并非秘密。据当地一些代表介绍，选举期间，代表住所玻璃被砸等暴力事件时有发生，报警后虽然没有告破，但大家都认为许建安是“幕后黑手”。

一位要求匿名的代表告诉《中国经济周刊》，2011年选举前曾与另外7名代表参加了由许建安组织的旅游活动，在西安等地游玩近一周时间，费用均由带队的许建安的哥哥负担，其间还多次被提醒要为许建安投票。此事发生后，许建安又多了一项“罪状”——涉嫌贿选。

面对庞家会的尴尬局面，中阳县某官员断言，“再选几次也选不成！”

许建安，合法的“搅局者”？

如果没有许建安的参与，也许庞家会的选举会起波澜，但绝不会像现在这样陷入僵局。

今年39岁的许建安出生于庞家会村，其父曾担任村支书多年。成年后，许建安离开庞家会到中阳县某事业单位工作，是领导的专职司机；后因领导升迁，许建安又随之至县政府上班。

在许多人看来，许建安回村参选，是看中了庞家会的巨大“潜力”。

庞家会距离县城3.5公里，与县城新区隔河相望。周边汇集了中钢、中阳一中、二中等众多单位，土地升值空间巨大。随着城市化步伐的加快，庞家会未来的基础设施建设将会加大，而许建安的父亲正好经营有施工队伍。

2011年10月31日，许建安将户口迁回庞家会村；12月10日，许建安被推选为43名居民代表之一；12月17日，代表名单张榜公布。

得知许建安被推选为居民代表后，兼任庞家会居委会选委会主任的刘建国数次向宁乡镇党委、政府，中阳县民政局以及中阳县换届选举领导组反映，问题有三：许建安是公职人员，不应参选；许建安重复进行了选民登记；许建安的户籍迁移违反程序。

宁乡镇给吕梁市纪委的汇报材料中对上述三点进行了说明：公职身份能否参选，经与山西省民政厅联系，民政厅也难以认定，还需向山西省人大请示，但一直没有回复；许建安的户籍原在县城城区的北街居委会，是物业公司未征得许本人同意进行了选民登记，但许只参加了庞家会的选举；户籍迁移是合乎程序的，村委会盖章也是真实有效的。

许建安最终被当地官方认定“身份合法”。两次选举无效后，被许多居民代表视为“搅局者”的许建安，任居委会临时负责人。

此后，22名居民代表联合签名的举报材料开始通过信访、媒体等渠道不断向上反映，引起中央及山西省主要领导的高度重视，并先后作出了批示。

据知情人士介绍，2012年9月，主持庞家会居委会工作9个月后，“迫于压力”，许建安口头向宁乡镇党委、政府提出辞职，居委会的工作交由副主任许海兵主持。但由于许海兵与许建安的亲戚关系，众多代表认为，许建安仍在幕后操控。

许建安辞职一事，庞家会居民知晓者甚少。刘建国多次向宁乡镇领导请求，希望能召开正式会议宣布一下。但会议始终没有开，得到的答复是“任命是口头任命，辞职也应口头辞职”。

11月15日，记者在中阳县见到了许建安。面对记者，许建安显得很委屈，“太麻烦，上面没人做主，干不成。我已辞了两个多月了！”对于以后是否还参选的问题，许建安略加思索后表示：“我已回单位上班了，不参加了，没意思！”

但对于许建安的这一表态，多位居民代表持怀疑态度。

庞家会：“居委会选举”，还是“村委会选举”？

虽然在2002年就有了城市化的符号——“居委会”与“居民”，但庞家会人还是习惯于“村”与“村民”这样乡土化的称谓。2011年之前，庞家会的领导班子也一直按照村委会选举办法产生，并实行村民自治。

对于庞家会此次换届选举采用居委会选举的办法进行，部分代表认为，这是为了许建安参选身份的合法。

《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村委会组织法》）与《山西省村民委员会选举办法》虽然都没有对公职人员参选作出规定，但山西省民政厅基层政权处处长张丽霞在接受记者采访时明确表示：“山西省的要求是公职人员不能参加村委会选举。”

那么，公职人员能否参加居委会选举？“1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（下称《居委会组织法》）没有规定，但中办2010年发的27号文作了一些细化。”张丽霞认为，《居委会组织法》已非常滞后，急需尽早修订实施。

记者查阅了中办2010年27号文，即《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，文件规定：鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部等参与社区居委会选举……

按照上述规定，公职人员许建安可以参加居委会选举。

至此，则庞家会部分代表的另一个质疑就成了问题的关键：庞家会的此次换届选举，到底应该按照居委会还是村委会的选举办法进行？

2011年10月，山西省委办公厅、省政府办公厅联合下发的《关于认真做好第九届村民委员会换届选举工作的意见》要求：村委会虽然名称已改为社区居委会，但尚未进行村集体经济产权制度改革的，仍按村民委员会换届选举的有关法律法规进行选民登记并组织换届选举。

庞家会的村集体经济产权制度改革完成了吗？

在宁乡镇人民政府的一份文件中，记者看到如下表述：庞家会等六村委已经于2002年12月30日经县政府【中政函（2002）27号】文件批复同意整体改建为庞家会等六居委，当时及时进行了清产核资、农转非等工作……

但是，2002年时担任庞家会村委会主任的刘建国断然否定了上述内容。他告诉《中国经济周刊》，彼时只对账务进行了整理，并未搞集体经济的改制，居委会的公章也是去年12月31日才开始启用的。

“改革的本意是核实‘三资（资产、资源、资金），主要资产就是土地，2002年就很清楚了，去年10月又重新核实了一次。”姚文郁表示。

有关专家告诉记者，目前国家层面并未出台关于村集体经济产权制度改革细则的正式文件。

山西省社科院农村经济研究室主任郭卫东认为：“村集体经济产权制度改革应该有一套严格的程序，谁负责、谁审核、谁监督，形成方案后要张榜公布，召开村民代表大会表决，然后再上报。”郭卫东将“土地国有化”看作是集体经济改革的重點，最终走向应该是从集体经济过渡到股份制经济。土地国有化后，村集体资产打包进市场化的公司，村民成为股东，享有分红权利。当然，有的村集体会把集体资产进行处置，一次性分配到位。

太原市小店区亲贤社区几年前就完成了“村改居”，社区常务副书记侯琳告诉《中国经济周刊》：“当初，按程序由清产核资小组、律师事务所、审计师事务所等部门联合成立了机构，光清产核资就搞了两年多，房屋等财产都要评估。很繁琐！”

庞家会是否履行了上述程序？姚文郁没有正面回应记者的问题，只是称：“改制形式多种多样，不能太教条，中阳县13个居委都是这种情况（即核实‘三资）。”

2007年，农业部曾下发过《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，意见要求：拟定的改革具体政策和实施方案，必须张榜公布，经村集体经济组织成员三分之二以上成员同意后通过，报县（市、区）级人民政府备案。

而接受采访的许多庞家会村民都表示未曾听说过“改制”之事，集体土地使用证也没有转为国有土地使用证。

还要“临时”多久？

2011年12月31日至今，庞家会居委会临时班子运行已近一年。

这一年里，庞家会因“权力争斗”而伤痕累累——农民生产生活陷入困境，社会治安混乱不堪，村民自发成立了自卫队；作为距离中钢最近的村，本应就近接入供暖的热源，但因基层政权的近乎瘫痪而难以实现……

刘建国认为，庞家会村混乱的根本原因就是有一个“名不正言不顺”的临时班子在主持工作。“任命临时班子那天，我与镇党委书记吵了一架，我是选委会主任，我说任命是违法的。但镇里不听，最后还是强行任命了！”刘建国愤愤道。

《村民组织法》明确规定，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，但《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中并无此项内容。即便没有具体规定，但张丽霞认为，“从大局角度讲，不管是村委还是居委，既然选不出来，也应该通过做工作来继续选。一直临时代理肯定不合适，我想也不太符合法律精神。”

吕梁市民政局基层政权建设科科长李根虎亦表示：“临时机构能否指定，没有具体参照政策，但时间肯定不宜太久。”

近一年的主政，庞家会居委会临时班子鲜有政绩，却引来“一地鸡毛”。居民代表许雄雄表示，村委会办公场所的几孔窑洞在临时班子的主持下，已夷为平地，而计划新建的“红白理事会”（即对内方便村民婚丧嫁娶宴请、对外营业的饭店）还没有动工。由于强占村委会办公室，上一任村委会的账务一直没有移交，导致七栋移民楼无法入住……

“‘红白理事会动不了工是村里有人抬上棺材进行阻拦；撬村委会办公室，是因为原村委会主任联系了很多次都不来移交，都是没办法的事。”采访中，庞家会居委会临时副主任许海兵为许建安叫屈。

“庞家会不能再乱下去了。”刘建国反复强调。他的建议是，宁乡镇要尽快解散庞家会临时居委会班子，然后按照“山西省第九届村民委员会换届选举办法”，重启村民委员会选举。如果由全体村民直选，就不可能出现文中提到的“流选”情况。

据了解，多年来，我国的居委会一般都在执行代表选举的办法。如今，已有部分省份开始尝试借鉴村委会的选举模式，探索直选，以适应新形势。

在与庞家会相距不过数百米的宁乡镇政府大楼里，姚文郁也在琢磨新的办法。不久前，他刚刚向县委领导建议，看能否采用全体居民直选的办法产生庞家会居委会班子。