中国公民参与的文化考察

张磊

[摘 要]公民参与作为现代民主政治发展的重要标志，不仅是公民的一项法定权利，更是影响政府决策和国家事务的重要途径。然而，受中国几千年传统政治文化的影响，如官本位、臣民意识等思想，虽然新中国成立特别是改革开放后，公民的权利意识在不断觉醒，但就目前公民参与的现状来看，中国公民参与存在着参与冷漠化和非制度化参与等问题，这需要构建和塑造参与型的公民文化来改善民众参与，特别是对政府决策的参与，以期推动公民权利意识和主体意识的提升。

[关键词]公民参与；文化；政府决策

[中图分类号]G02 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0049 — 03

公民参与的理论最早发源于美国的政治领域，它指的是一种政治原则或政治实践，这里的参与主要是通过选举或议会辩论来实现。这种“政治参与是公民参与国家治理的一个重要方面，但它本身的时效滞后性决定了其作用的有限性，尤其是在行政权不断扩张的今天更显得力不从心。”①而本文所讨论的公民参与主要界定为法学领域的公民权利，即公民参与权。它主要是指那些对政府决策感兴趣或者利益受决策影响的人们有权参与到政府决策产生的过程中来，且这种参与要对政府决策产生实质性的影响。

“公众参与是公众的一种自我选择，大多数参与者之所以参与到行政机关的决策中来是因为该决策和他有利害关系。”②一般来讲，公民参与作为一项权利，除了对政府决策产生实质性的影响，使政府决策不但体现国家的大政方针，更能体现民众特别是利益相关民众的诉求和意愿；公民参与更是公民体现主体意识、实现应有权利的重要保证。“民主国家为普通人提供作为一个有影响力的公民参与决策过程的机会。而极权主义的国家提供给普通人的则是参与臣民的角色。”③阿尔蒙德等人的言论指明了公民参与的存在条件——民主国家，民主国家不单赋予了公民一系列权利，更允许公民参与政府决策，影响政府的政策和决定。中国自新中国成立以来，人民作为国家的主人，也被法律赋予了很多公民权利，如选举权、游行示威的自由等，这些权利都是实现公民和政府互动的宪法权利，随着改革开放后，公民权利意识的进一步觉醒，中国的公民参与也不断发展，其中发展最快的领域就是环境保护领域。在立法层面，2002年全国人大常委会出台的《环境影响评价法》对规划项目的公民参与程序进行了基本规定，确立了项目规划编制机关的征求意见义务；而在实践层面，如因环境问题而出现的一系列集体性抗议（2007年的厦门PX事件、2009年的广东番禺垃圾场事件、2011年大连的PX事件及近期发生在宁波镇海的PX事件等），以及参加立法听证会等，这些讨论和影响公共事务的参与实践都会使政府可能改变或者进一步思考原先的决策，促使政府决策更加科学化和民主化。尽管中国的公民参与相较以前，无论是在立法上、还是在公民实践和思想上，已经取得了巨大的进步，但目前的公民参与仍存在对政府决策及国家大事冷漠化和非制度性参与（非制度性参与主要指集体性抗争，可能是和平、合法性的游行、上访，也可能会演变成非理性的、暴力性的群体性事件）等问题。究其原因，一方面是中国立法特别是政府决策程序的法制化、信息公开化的不完善，导致公民参与决策容易流于形式，因而民众对中国的民主政治出现失望或不满的情绪；从另一方面，结合中国几千年的封建历史和以儒家为主导的传统文化，中国公民参与度较之西方国家还偏低的现状无疑是与传统文化潜在的影响很难短期内消除的结果有重要关联。下面将从文化的维度来考量目前中国公民参与问题。

一、中国公民参与的主要特征

（一）参与冷漠

权利意识的强弱，很大程度上和传统文化的价值取向有关。纵观西方传统文化的发展，其是以权利为导向的，而我国的传统文化却是以义务为导向的，只讲义务，不讲权利。正因为中国传统文化中权利内容的缺失，最终泯灭了公民的权利意识。中国几千年的传统政治文化经过长期的积淀，至今都在影响着人们的思想、行为，甚至价值指向，这直接影响了公民权利意识的形成和发展。公民往往认为政策制定是政府的事，作为普通百姓只要按章办事即可，无需也没有必要、更没有权利和机会参与到政府决策中。因而现阶段公民参与的一大表现特征就是由于权利意识特别是权利的法律意识不强或者弱势群体对权利的重要性认知不强，公民往往具有较强烈的决策参与无效感，从而缺乏参与的积极性和主动性。

（二）参与非制度化（主要表现形式为群体性事件①）

公民参与作为一个法律概念，有了法律的相应规定才算合法和正当的，虽然我国目前有一些法律对公民参与政府决策作出了规定和界定②，但仍有大量的非制度化参与存在，即参与的形式并没有在法律的规定范围内（如通过听证会等形式的参与），而是通过群体性事件或者集体游行示威等非制度化的方式对政府施加压力，表达意愿，维护权利。

参与非制度化的原因主要在于：一是由于中国国现行的具体参与制度仍不够完善，一般性的参与渠道不够畅通，因此，普通民众特别是弱势群体在缺乏制度化参与的法律和程序保障下，极有可能采取非制度化的参与方式实现他们意愿和利益的表达。二是一些地方政府不作为或者行为存在问题，如滥用公共权力、贪污腐化等，这严重损害群众利益，也往往会成为触发非制度化参与的直接诱因。三就是受传统文化的影响，现代民主所提倡的很多合法化利益表达渠道并没有被他们所接受，而是通过“越级上访”或“走后门”非制度化的传统政治行为模式来表达诉求或不满。

二、文化考察

（一）传统政治文化，特别是儒家文化，对“民”的定位——臣民

中国传统政治文化是以官为中心的，以官的意志作为评判是非的标准。其专制的政治文化，突出表现为官本位思想、臣民意识等，这完全压抑了公民的广泛参与。而儒家文化作为中国传统社会的主导政治思想，无论君主或者为君主服务的思想家们如何鼓吹“以民为本”，如孔子的“道之以政，齐之以礼”（《为政》）， 孟子的“民贵君轻”，荀子的“君者，舟也，庶人，水也，水则载舟，水则覆舟”（《王制》）等，但其实质皆为君是本，民是末，也就是说在儒家“重民”思想的背后存在着君为天，臣民从属的本质。董仲舒就直接承认：“君人者，国之本也。”（《春秋繁露？立元神》）；朱熹也曾指出：“天下事有大根本，有小根本，正君心是大本。”（《朱子语录》卷108），甚至有的说法直白地将君主定位为万民的主人，民只有从属的地位。如《尚书》有云：“于惟时求民主，乃大降显休命于成汤，刑殄在夏。”（《多方》）。尽管君主为了“天下之治”需要爱民、重民、为民，但其表象之下也仅是君主“畏民”的心态，而非真正的将民至于平等的位置。贾谊就曾言道：“夫民者，大族也，民不可不畏也。”（《新书·大政》）；“自古至于今，与民为仇者，有迟有速，而民必胜之。”（《新书·大政》）。唐太宗也明确说：“可爱非君，可爱非民，天子者，有道则人推而为主，无道则人弃而不用，诚可畏也。”（《唐太宗全集·民可畏论》）。孔子、孟子等人尽管建议君主实行德治，施行“仁”政，但他们也从并未把“民”放于和君平等的位置。像孔子的愚民政策“民可使由之，不可使知之。”（《论语？泰伯》）、孟子的“得乎丘民而为天子”（《孟子？尽心下》）等言论无论是愚民还是肯定“民”的重要力量，其都是仅把将“”民作为维护君主统治的手段，“民”需要服从君主。

可见，所谓的“民本”不过是统治者的政治调节术，“民”即使至于再高的位置——“神之主”，其也没得到实质性的尊重。从社会等级秩序来看，“民”始终也逃不出那张尊卑有序的等级网，正所谓“天尊地卑，乾坤定矣。卑高以陈，贵贱位矣。”（《周易·系辞上》）。

（二） 尽管中国公民权利意识不断觉醒，但传统政治文化对国民思想的影响是根深蒂固的，阻碍了公民参与的发展

通过对传统政治文化主要是儒家文化的解读，可以看出其对人的主体地位的漠视，这在现代社会往往造成政府垄断决策权，公民也认为决策和自己无关。这种文化的残余不仅在思想上、更在实践中把普通民众排斥到公共决策之外，影响了公民参与决策的主动性和积极性。

1. 传统政治文化弱化了公民的权利意识

现代社会中，民众的角色已不是所谓的“臣民”而是真正意义上的“公民”。中国传统文化以义务为导向，不讲权利，只讲义务，“长期的专制统治造成民众对政治权力的顺从性、臣属性、依附性，缺乏民主政治意识、自主独立意识以及公民权利观念和参与意识。”③在此影响下，公民往往会寄希望于政府和行政官员替自己做主，而不是让自己真正决定自己的事情。由于民众缺乏权利意识，也就缺乏了自治意识，更是缺乏参与的自觉性与积极性。“政事完全由在位者计划施行，庶民不但不能参与，连知道也不知道，更不必说建议或请求，只是照着统治的意思，尽其责任而己。最多的活动，不过消极地议论而己。”④在这样的背景下，公民很难意识到参与决策的制定是自己作为公民的一项基本权利，这种文化和观念上的认知必将制约公民参与政府决策的权利意识。中国历来缺乏民主和公民制度化参与的政治传统，官本位、君主一人说了算的传统决策模式是与公民参与格格不入的，即使到今天，这种传统政治文化的不利影响依然是公民参与政府决策的最根深蒂固的制约性因素。换句话说，传统政治文化在人们心理上形成的文化积淀已然成为抑制现代公民视参与为一项重要权利的意识的形成的重要原因。

2. 传统政治文化制约了公民的参与主体地位。

政治文化对公民参与有非常重要的导向作用，它影响着公众的参与意识、参与热情以及参与愿望。基于中国传统政治文化以官为中心、普通民众处于从属地位的的特征，普通老百姓根本无权利可言，更谈不上参与到政治系统中，以维护自己的权利。这样的文化影响深远，即使到今天，公民的参与主体意识还不够强烈。虽然国家已经出台一些相关法律规定公民参与的权利，并倡导政府信息公开，为公民获得决策的知情权提供保障，但政治实践中，很多地方政府及其工作人员的优越感比较强烈，认为自己是领导者，自己才有权利作出决策或者制定政策，而“不尊重公众应有的权利，仅把公众当作公共政策的客体，认为公众理所当然应绝对接受和服从政府决策，使公众参与流于形式，或被当成某些领导的恩惠或权宜之计”①。这种官本位的思想残余，往往使得政府在决策出台后才象征性地告知公众，或者让公众形式性的参与政府决策，其要害就在于“没有把主体中心转化为客体中心，没有把以权力为中心转化为以服务为中心，没有把以个体利益为中心转化为以公共利益为中心”②，这不仅严重阻碍了公众参与主体的确立，更阻碍了公民参与的正常发展。此外，传统文化中的臣民意识使得公众安于被管理的角色，对政府决策只是消极被动地接受，而不能将自己的意见或者建议反映在政府决策的制定和执行过程中去，这些都导致了公众参与政府决策的主体地位缺失。

登哈特根据现代民主的精神曾指出，政府的职能是服务而不是掌舵。在这个新的世界中，政府的主要角色是重要的参与者。③这意味着政府和普通民众一样都是国家管理和政府决策的参与主体，而非传统文化所宣扬的那种官本位，即政府以及工作人员主导国家事务和政策制定，民众只有服从和接受的命。当现代民主政治确立了公民的参与权，特别是政治参与权后，相应地公民就成为公共事务的主体。但受传统文化的影响，对于政府来说，并不愿意或者难以适应将权力让渡给公众，而仅靠公众又不能在短期内建立一套行之有效的制度和程序规则，所以公众成为参与的主体也困难重重。此外，作为政府决策的具体工作人员，受传统文化的影响，往往不能为公民创造一个平等参与的环境和渠道。他们对公民参与政府政策的制定容易产生排斥的心理，即使有的政府决策让公众参与进来了，也是象征性地走形式，公民的参与并没有对决策产生实质性的影响，因而也难以维护自身的权益。所以政府工作人员服务意识的淡薄，会导致公民的参与主体地位缺乏思想保障，进而影响到公民参与的热情和主动性。

三、如何在文化层面改善中国目前的公民参与——塑造参与型的公民文化

从历史文化传统来看，中国两千多年的封建文化和政治培育了国人“顺民”、“良民”的民族性格，而儒家文化作为一种治国思想，其主张的君主一人说了算的决策模式又是培养“顺民”、“良民”的最有力武器。这种文化传统势必会导致公民对参与的冷漠。在现实世界中，当政府决策使公民利益受损时，很多人首先想到的不是通过法制化的参与途径来维权，通过参与决策来影响政府决策的走向，即使他们获得了公民参与的机会，很多人觉得自己的正常参与很难对政府决策产生实质性的影响，因而要么出现参与冷漠，要么通过非制度化如群体性抗争的参与方式来给政府施压，以影响决策，表达心声。因而对于政府而言，保障公众参与决策权是一种义务，但对于公众来说，参与地方政府决策不仅是在行使自己的民主权利，更体现了民主时代所要求的公民素养。

从文化视角来看，改善中国公民参与现状的有效途径就是塑造参与型的公民文化。具体来说，对于政府而言，要树立服务意识，培养公共行政意识，使政府决策走向规范化和民主化；对于公民而言，要通过了解现代民主的相关知识，培养和提高公民的民主意识，特别是参与意识，推进公民主体意识的觉醒，使公民积极主动地参与政策制定。

〔参 考 文 献〕

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〔5〕 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务一一服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔6〕曹德本.中国政治思想史〔M〕.北京：高等教育出版社，2006.

〔7〕邹乐.扩大公共政策过程中的公众参与〔J〕.宁夏党校学报，2003.

〔8〕吴长春，肇启楠.构建和谐社会要求加强国家权力与公民权利互动〔J〕.中国特色社会主义研究，2005，（05）.

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〔责任编辑：冯延臣〕