德山下的人地哲学

姚瑶 彭书科

站在常德城区最高点的德山孤峰塔上，鸟瞰江北城区，《规划布局图》上标注的57个红点，便还原成了一块块色彩斑斓、鳞次栉比的安置小区。这些小区如一颗颗明亮的星星，散落在绿意盎然、高楼林立的沅水江畔，点亮了整座城市。

按照常德市政府的总体部署，“十二五”期间市江北城区计划投资30多亿元，累计完成18000套安置房建设，可保障约9000户安置户入住公寓楼。这也意味着规划区内的数千户农村居民将就此“进城”，享受与城市居民同样的社会保障和生活环境。而常德城市化的进程，也将通过公寓楼小区安置为主的方式，逐步摆脱郊区宅舍以及城中村的羁绊，把城市的路网骨架向北、向西、向东快速地拓展。

进入新世纪以后，我国城市化率从36%上升到46.6%,9年增加了10.6个百分点，平均每年增长1.2个百分点。有权威机构分析，当前中国正处于城市化发展的“钻石时期”,每年将有1300万人进城，到2025年，将有大约10亿人居住在城市，出现220多座百万人口以上的城市，城市GDP占全国GDP的比重将达到95%。正是顺应这样一种发展的脉络，常德以建设交通枢纽城市、生态宜居城市、区域中心城市为目标，拉开了新一轮城市扩容提质的序幕。到2015年，常德要形成160平方公里的城市框架，建成区面积由近80平方公里增长到105平方公里，人口由70万增长到100万。

然而，城市的快速扩容，却带来了新的课题，地从何来？如何确保有限的土地资源在城市扩张中不被浪费？规划区内将要面临拆迁命运的村庄农户们又将置身何处？常德市国土资源部门给出了自己的答案。

节约用地强化

近年来，从中央到湖南省，各级领导部门对于土地节约集约重要性的认识已经被提高到了无以复加的程度。《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《湖南省人民政府关于推进节约集约利用土地的通知》、《湖南省人民政府关于节约集约用地的若干意见》等政策文件相继出台，大力促进节约集约用地，已经被认为是关系民族生存根基和国家长远利益的大计。

在贯彻节约集约精神，强化土地管理，提高土地利用效率上，常德国土资源部门作出了富有成效的努力。

2011年，市政府印发了《关于加强土地利用总体规划和计划管理的通知》（常政发〔2011〕21号），明确规定加强土地利用总体规划和计划管理，促进节约集约用地。

2011年，湖南省国土资源厅共下达给常德市新增建设用地指标610公顷，常德共预审各类建设用地项目290宗，总面积1873.37公顷，通过预审把关，共核减各类建设用地面积902亩。

在严格的规划审批机制下，新增建设用地的总量是极为有限的，那么巨大的用地缺口如何解决？

常德将目光瞄准了存量用地。

首先是严格执行闲置土地处置政策。近年常德先后组织开展了多轮闲置土地专项清理处置工作，对发现的闲置土地，严格按照《闲置土地处置办法》的规定依法进行了处理。仅2010年便清理出6宗闲置土地，或建议政府收回，或收取闲置费并责令限期动工。

其次便是努力推进旧城改造，提高土地利用率。常德城区过去的总体特点是土地利用率低、生活环境差。为提高城市的品位，改善城市的面貌，促进节约集约用地，市政府大力推动旧城改造，有效地提高了土地利用率，缓解了建设用地指标不足的矛盾。在旧城改造中，共审批拆迁项目约140个，拆迁面积近80万平方米，共改造旧城土地面积约1150公顷，整个城市房屋普遍由过去的一到两层提高到六层以上，容积率平均提高了4倍以上。

此外，大力推进城乡建设用地增减挂钩也成为了常德在解决土地资源不足问题上内部挖潜的一把“利器”。

早在2008年起，常德市政府向省国土资源厅呈送了申请实施城乡建设用地增减挂钩试点的报告，使常德率先挤进了“全省的笼子”。

省国土资源厅共批准常德市增减挂钩项目区14个，涉及2区6县1市，拆旧区总规模724.54公顷，全市已实际审批建新区445.80公顷，占批准方案建新区总规模的63%，有效缓解了新增建设用地计划偏紧的压力。

拓城安置谋变

无论是旧城的改造还是新城的扩容，都涉及到一个向来被认为棘手的问题——征地拆迁，而对于拆迁户的安置补偿问题自然就是难上加难。

与周边其他城市一样，长期以来，常德对郊区农户实行的是一户一宅重建安置的方式。这种以单家独院建设为主的方式，不但浪费土地资源，而且当城市继续向外扩展的时候，工程建设者们又要对几年前才安置妥当的房屋进行再次拆迁。

为此，通过国土资源部门的调研谋划，常德市委、市政府于2007年开始对市江北城市规划区征地房屋拆迁实行公寓楼安置。市公寓楼安置办一位负责人回忆：“当时主要是基于三点考虑，一是节约集约利用土地资源，宅基地和公寓楼两种安置方式在占用土地方面，前者比后者要高出好几倍；二是避免重复拆迁；三是利于城市整体规划，提升城市品质。”

为了加速推进公寓楼规划与建设，常德市公寓楼安置办根据土地储备、市政建设、融资平台当前和未来几年的用地安置需要，对市江北城区武陵区、柳叶湖度假区、鼎城区8个乡（镇）中38个村（社区）进行系统调查摸底，掌握了安置需求基本情况；在反复现场踏勘、认真听取意见的基础上，顺利完成了覆盖江北城区的57个安置小区选址，其中武陵区45个、柳叶湖11个、鼎城区1个，并合理确定了建设规模和建筑形式。

在去年3月向市委市政府的一次专题汇报会上，市政府副秘书长、市公寓楼安置办主任张国政这样评价道：“当前，公寓楼安置已成为我们拆迁安置的主要方式，公寓楼建设已关系到我们城市建设的顺利推进，具有举足轻重的地位。可以说，只有公寓楼安置做好了，拆迁工作和项目建设才能顺利推进，我们的城市扩容提质才能真正实现。”

改革首先需要构建完整的安置政策制度体系，统一规范，才能打开安置工作的新局面。2009年7月，在借鉴外地先进经验基础上，总结白马湖小区等8个试点小区的实践经验，常德市第一个公寓楼安置管理文件--《常德市江北城市规划区内公寓楼安置小区建设安置管理办法（试行）》出台，该办法从机构组建、职责划分、工程建设、资格确认、安置入住、政策优惠、后续管理等方面对公寓安置工作进行了系统规范。他们还先后制订了建设资金管理办法、工程建设参照标准、服务性收费参照标准、主体及附属工程建设造价标准等一系列配套制度，有效解决了公寓楼建设过程中遇到的各种瓶颈问题。

“公寓楼建设最根本的目的是解决拆迁农民安置问题，只有把农民安置好了，拆迁才能顺利进行，项目才会顺利推进。”

市政府明确规定，每户安置户可以按500元/平方米的价格购买两套安置房，一套用于居住，一套用于出租；房屋办理土地证和房产证，5年后可以上市交易；对公寓楼给予5年的物业补贴；为了让安置户生活便利，基本保证了安置小区1村1址；在小区规划、户型选择等方面，充分征求安置户意见；小区配套了有线电视、管道燃气、电视监控、避雷系统等；远郊农民大面积耕种养殖等问题也在探索解决中……

为了让拆迁农民尽早完成向“市民”的转变，相关部门还加大了就业培训和社会保障的覆盖力度，使村民们搬进来就能享受城市居民的医保、社保。“去年，我一次性给79岁的母亲交了8500元养老保险，第二个月她就开始领补贴了。”戴家岗安置小区居民戴胜全告诉记者。

正是这种让人没有后顾之忧的安置策略，让常德的征地拆迁不再成为“第一等的难事”。