高标准基本农田建设的几点思考

钟毅 陈超 蒋夙慧

摘要：根据《全国土地整治规划（2011—2015年）》，结合土地综合整治项目实践，本文对高标准基本农田建设的相关问题进行了研究。认为项目建设必须充分尊重群众意愿，着力解决突出性障碍因素，与地力提升和科技农业推广等措施相结合，聚合多渠道资金共同建设，以全面提高耕地质量，充分发挥基本农田建设在新农村建设中的重要作用。

关键词：基本农田；土地整治

1 处理好推进“先进合理”与尊重农民意愿的关系

在农田整治实践中，笔者发现，群众更多地倾向于沿袭现有的灌排体系和田间道路布局，不赞成新修沟渠道路，也反对废除现有的沟渠道路，最终形成的规划方案往往是将现有的沟渠道路建设标准提高，新修的线性工程很少，废除的线性工程更少。高标准基本农田建设需合理布局、科学规划，需要在尊重现实的基础上按照有利于发展现代农业，便于规模集约化经营的原则进行科学规划，需对现有田块的灌排道路设施重新进行组织，这就可能带来基于综合效益最优的规划方案和农户习惯的田间管理方式的矛盾。另外，项目建设后形成的良田因为基础设施完善、农业生产便利会成为地方政府优先发展现代农业的示范区，如果不注意推动现代农业的方式方法，可能会产生盲目推动现代农业经营和农户沿袭家庭承包经营方式之间的矛盾、基于政府推动的耕作制度和基于农户个体偏好的耕种意愿的潜在冲突，不利于保持农村社会的稳定。要避免这些潜在的冲突，在规划设计方案制定环节，不能单方面地追求所谓的“先进合理”，一定要充分征求群众的意愿，能够让群众接受。在推动现代农业发展相关工作时，更要做好充分的解释、宣传等前期准备工作，先示范后推广。如果是群众心存疑虑、不理解、不接受的，应充分尊重群众的意愿，允许其沿袭目前的田间管理、耕作经营方式。

2 把有限的资金用于解决突出性障碍因素

根据《全国土地整治规划（2011—2015年）》，4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设总投资约6000亿元，平均每亩为1500元。影响耕地质量提高的因素往往是多方面的，加之项目来之不易，群众对于项目解决实际问题的期望也很高，但资金总是有限，不可能解决群众提出的所有问题。根据笔者在基层多年的工作实践来看，1500元/亩的投资标准与项目区民众的期望将会有较大的差距。如何把有限的资金用好，提高群众的满意度，必须把工程着力点放到群众最关心、需求最迫切、影响质量提高的突出性障碍因素上去。

以2010年度湖南省环洞庭湖基本农田建设重大工程汉寿县坡头镇土地综合整治项目为例，该项目共涉及到1个乡镇16个村，同样是平原地形、相对一致的区位条件，社会经济条件相当，都存在着现有沟渠道路建设标准不高、基础设施不配套的问题，但不同的村突出性限制因素不同：如陈家湾村是迫切需要一个大功率的提水泵站，开辟新的水源，以解决原输水渠道过长、输水损失严重导致该村无水灌溉的问题；新旨村的突出障碍因素是长约3.5公里的对外联系通道建设标准低、农产品运输不便的问题；园艺场需要解决的首要问题是排水不畅的问题；坡头村需要解决的是由于地形导致灌排困难的问题，等等。项目的建设必须把握群众最关心、需求最迫切、影响地力提高的突出性障碍因素，制定有针对性的规划方案，解决主要问题，才能发挥出资金投放的最大功效，提高群众的满意度。

3 结合地力提升等措施，全面提高耕地质量

根据《2004年新时期耕地保护与可持续发展指导全书》，我国耕地质量不容乐观。书中指出的问题直接涉及到土壤质量的有：（1）土壤营养元素含量不均。全国有95％的耕地缺磷，23％的耕地缺钾，14％的耕地磷钾俱缺。（2）土壤沙化、盐碱化程度逐年加重。全国土壤沙化面积已达15330万公顷，占国土面积的15％；盐碱化耕地面积为763万公顷，占总耕地面积的8％。（3）耕地退化加剧。干旱、半干旱的地区已有40％耕地严重退化。高标准基本农田建设工程内容包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路、农田防护与生态环境保持工程和其他工程，侧重于工程措施。这些措施能够改变田块形态，完善灌排道路和农田防护设施，但难以提升土壤本身肥力。要全面提升耕地质量，除了防风固沙、改善外围环境，做好现有框架内的工程外，还需多方面采取地力培肥措施。在工程实施后，与农业部门紧密配合，实施测土配方施肥，减少过量的化肥投入，改变土壤营养元素含量不均的现象；实施有机质提升计划，增施有机肥，鼓励种植绿肥；推广保护性耕作和合理的耕作制度，避免不合理的耕作方法引起的土壤沙化、土地盐碱化和耕地退化；加强耕地质量监测与预警机制研究，跟踪耕地质量变化，以及时采取有效手段。

4 与农业科技推广相结合，助推农业发展

农业发展的根本出路在于科技，高标准基本农田建设只有和农业科技推广结合起来才能使农业生产取得跨越式的发展。一方面，高标准基本农田建设本身需提高科技含量，以建设现代农业为导向，根据设施农业、农业机械化等现代化农业的要求来拓展和发展工程技术，加快和应用土地整治新材料、新技术、新工艺的研发和推广；另一方面，将工程建设和农业科技推广结合起来，在项目区推广良种良法、农田节水、测土配方施肥、土壤有机质提升、高效施药等技术，充分挖掘资源、品种、技术和现代物质装备的促增产潜能，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，通过项目的示范作用，推动农村科技的进步，助推农业发展。

5 整合多部门力量，引导社会资金，共建社会主义新农村

以项目为平台聚合多部门资金不仅是弥补建设资金缺口、实现资金供需平衡的迫切需要，也是实现高标准基本农田建设根本目的的需要。高标准基本农田建设的基本目标是将质量提高1—2个等级，但其根本目的还是要改善农业生产经营条件和农村生产生活环境，促进新农村建设。新农村建设是一项系统工程，内容广泛，涉及到农村生产生活的方方面面。完善农业生产基础设施，提高耕地质量等级不仅为发展农业生产打下了坚实的物质基础，同时为加快区域新农村建设提供了一个良好的机遇：在地方政府的统筹下，以高标准基本农田建设为契机，整合涉农部门资金，引导交通、水利、文化、教育、卫生、环保等部门有计划、有次序地向项目区投入，合力改善农村生产、生活和生态环境；吸引民间资本进入农村，进行包括基本农田建设在内的产业投资，形成政府引导、部门联动、民间参与的局面，共同建设社会主义新农村，实现区域经济社会突飞猛进式的发展。

6 加强工程管护，保证工程效益持续有效地发挥

工程管护是维持工程正常使用、达到预期使用年限的必要手段，也是实现资金投放效益和工程效益的必要措施。但是目前包括基本农田建设在内的土地整治工程普遍存在“重建轻管”的现象，项目实施后将土地和固定资产移交给项目区乡镇人民政府或村民委员会等管护主体后，整个工程就基本结束了；工程管护落实得怎么样，修建的工程能否发挥预期的功能、达到设计的寿命年限，工程效益怎么样等少有问津，无疑给发挥资金投放效益和工程效益打了大大的折扣。对于包括高标准基本农田建设在内的土地整治工程，国土部门必须要改变“重建轻管”的观念，全面加强工程后期管护：严格界定不同工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，使受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对于管护工作的积极性；重新审视当前管护经费全部由乡镇、村来承担的局面，考虑将部分费用纳入财政预算；及时跟踪工程管护实效，加强工程管护监管。