违章建筑“拆为难”面面观

张立强

拆违只是违章建筑产生后的补救手段，建立有效的预防控制机制才能从根本上有效遏制违章建筑的产生。

违章建筑指的是建了不久就被拆除的短命建筑。这些建筑既不符合城市整体建设规划，阻碍着城市健康发展，同时也是在征地拆迁中最难啃的硬骨头。本文试图分析违章建筑的产生原因、现行处置办法来探求有效防治途径。

产生的原因

从最初的成因来看，违章建筑产生的根源在于国家对土地资源的垄断。国家对建设用地使用权等地上权的取得设置了高昂的代价和复杂的程序，导致普通老百姓的住房和其他必须需求无法得到满足。同时，法律、法规的缺位，政策的缺陷，管理部门的缺席，也为违章建筑的产生提供了外在机会。综合长沙地区的违章建筑的现状，有以下几种主要原因：

一是历史成因。从长沙市总体情况来看，违章建筑主要有两大类：棚户区和拆迁安置过渡房。其中，旧城区的棚户区形成于计划经济等特定历史时期，农村集体土地上的被征地农民自建的过渡安置房，则主要形成于按60号令补偿安置、以村集体经济组织为安置主体的历史时期。

在社会经济发展不均衡、城市规划不健全的年代，这些违章建筑成为居民、村民遮风挡雨的居所，肩负着政府应当承担而无力承担的社会保障职能，一定程度上成为了社会稳定的基础。同时，城郊结合部经济发达地区的违章建筑弥补了此类地区与经济发展不相适应的基础设施补充配套之不足，保证了大量劳动力有栖身之所，小作坊有生产之地，还为各类大型专业市场提供了大量的物流、仓储用房。可以说，这些违章建筑在特定的历史条件下适应了城市化进程的实际需求。

从上述情况看出，违章建筑屡禁不止归根结底是缘于公民居住权的问题，客观上成了国家在条件不满足的情况下解决居民住房困难的主要途径之一；从社会发展的角度来看，由于社会保障的不健全，基础设施建设的严重滞后，违章建筑承载了低收入家庭的部分社会保障功能和地方基础设施的补充作用。

二是政策间不协调。政策间不协调可划分为消极和积极两方面，前者源于对某一社会现象的政策监管缺位，后者表现为不同政策间对同一社会现象叠加管理，而政策间存在相互矛盾而导致的不协调。可以说，这两种问题交替出现于我市违章建筑产生、发展、监管的全过程中。

如前所述，在政府未能担负起住房保障责任的时期，为了满足居民生活的切实需要，违章建筑成为了“无可奈何却又必须”的选择，政府多采取默许的态度，在这一时期对于违章建筑的监管实质上处于空白和缺位的状态。

而随着城市工业化的高速发展，企业改制重组，很多城镇职工下岗再就业，为此，临时搭建了一些生产、经营性用房，为了社会的稳定，为了这一群体的生存，当时政府或是管理宽松，或是办理了临时建筑许可；很多农村为了发展经济，为让农村加快脱贫速度，积极招商引资办厂，没有经过任何规划、报批、报建，建起了大量的厂房、工棚，表面上是以厂房出资他人合作办厂，实际上是出租厂房收取租金；鼓励发展养殖业、乡村旅游业，在乡村建设了养殖场、农家乐等，违章建筑的问题不断加剧。

此时各相关职能部门纷纷匆忙制定出台的相关政策，因为缺乏历史沿革性和协调统一性，大多基于本部门的管辖权限和职能特点出发，许多政策相互冲突，不仅没有形成完整的政策体系，甚至缺乏统一的制定原则和行政目标。

三是执行力不足。根据现行法律、法规，在被征地的农村，被征地农民在未被列入征收的土地上自行建设的过渡房，应当在被征地村民搬入新安置房后由村民自行拆除，即“拆旧建新”。但实际中，这些过渡房一旦空出，马上又成了外来务工人员的廉价栖身之所，租金成了被征地农民收入的一部分。

在这种情况下，各级政府也总是睁一只眼闭一只眼，没有采取强制措施予以拆除，致使了这一违章建筑群的继续蔓延。另一种是在村民办理新的建房证时，未按规定拆旧建新，相关职能部门在验收时也未严格把关，导致了“一户多基”的存在，原建老住宅就成了违章建筑。

由此可见，农村土地违法用地和违章建筑的出现和乡镇政府职能、职权不完全到位有关。同时，按照《土地管理法》的规定，现有乡镇机关无权处罚违法用地和违章建筑，基层管理处于中空状态，间接导致违法违章现象愈演愈烈，这部分违章建筑在后来的农村土地征地拆迁过程中，形成了巨大的阻力。

现行处置办法

对影响近期规划建设和故意突击搭建的违章建筑，一律依法拆除。限期内自行拆除的，不予处罚。逾期不自行拆除的，依法强制拆除，严格执行“无偿拆违”的原则。

对近期不影响规划和拆迁的历史性违章建筑，探索采用人性化管理，由违章建筑的所有者向所在的乡镇（街道）签订承诺书，申请对该违章建筑暂时保留，如果后续涉及到政府征地行为，承诺无偿及时拆除。这样做既减少了违章主体建设者的损失，又为下一步的征地拆迁工作扫清了障碍，该承诺书保存在乡镇（街道），建立完整台账。

当然，暂时保留是缓和目前拆违困难的权宜之计，对于性质恶劣，影响较大的违章建筑必须依据《土地管理法》第76条的规定处置。

预防违章建筑产生的对策

拆违只是违章建筑产生后的补救手段，且不可避免地造成对社会资源的浪费。从这个角度来说，落实各级责任，完善公共服务，健全社会保障，建立有效的预防控制机制才能从根本上有效遏制违章建筑的产生。

一是完善政策体系，落实责任分工。一方面明确思路，统一路径，全面梳理现行涉及“拆违、控违”的规范性文件，对与“有偿拆迁、无偿拆违”基本原则相悖的政策坚决予以终止；对由不同部门制定、不同时期出台、相互间存在差异的政策根据实际情况进行修订、调整；对目前存在监管缺位的问题有针对性地制定出台规范性文件，建立健全违章建筑预防、监控、查处、拆除的政策体系。

另一方面是落实责任，划分职能。“拆违、控违”是一项具有很强的系统性、政策性、长期性的工作，涉及到规划、建设、国土、城管等多个职能部门，需要市、区、乡镇（街道）联动。

在实际工作中，必须坚持“拆违控违”责任不动摇，严格责任追究制度，建立区县（市）、街道办事处、村(居)三级监管网络机制和责任包干制，做到人人监管，层层负责,杜绝违章建筑的产生。进一步健全和完善城市管理体制，充分发挥街道办事处、村（居）委会等基层组织的管理作用，建立和完善违章建筑属地管理责任制，加强对违章建筑进行监督和处理。建立工作目标责任管理体系，根据管理目标、任务、内容和要求，将各项任务分解到各街道及区各有关部门，列入年度绩效考核工作目标，促进各部门、各组织对违章建筑的防控。

二是积极主动，未雨绸缪。我们的各级部门要及时发现和制止违章建筑的产生，避免违章建筑搭建者蒙受到巨大的经济损失；在处理违章建筑问题的手段与措施上，应该灵活、机动，应该对当事人晓之以礼、动之以情，将违章建筑制止在萌芽状态。

另一方面，依法严打和及时查处，对于遏制当前农村正盛的违章建筑之风也是有很大好处的。一座违章建筑，建成之后才发现，本身行政机关就未尽到职责；一旦要实施拆除，将增加巨大的行政成本，既劳民伤财，又让政府形象严重受损，这些都是不负责任政府的表现。

三是严格执行拆迁政策，违章建筑一律不予补偿。在定期开展各类专项整治活动，依法、及时查处各类新的违章建筑的同时，在具体的征地拆迁过程中，严格执行有关拆迁补偿政策，对违章建筑部分的拆迁补偿要严格按章办事，不应补偿的一律不补偿，让搭建违章建筑者为自己的违法行为承担责任，使处于观望的群众，自觉放弃跟风搭建违章建筑的念头。

四是加强法制宣传，增强村（居）民的法制意识。通过多种途径、多种层面在农村开展相关城市规划、农村建房政策等法律、法规的集中宣传活动，使村民普遍了解相关行政许可手续的办理程序，认识违章建筑的危害性，促使他们能自觉遵守城市规划方面的法律、法规，积极配合有关部门的工作，在发现非法搭建行为时，及时向有关部门举报。

相关部门要先期介入指导，尽可能地避免因违建被拆而导致不必要的经济损失。充分发挥新闻媒体的舆论监督和导向作用，对严重影响人民生活、严重违反城市管理规定和屡教不改的违法违章者，及时进行曝光，并跟踪报道，以教育广大村民，自觉抵制违章搭建行为；同时，及时将这些违章建设者的信息交与相关部门，存入个人诚信档案，使这些违法者有所顾忌。

五是完善建房审批，提供优质服务。有关职能部门要加强服务，要把农民建房作为社会主义新农村建设的重要工作来抓，简化和完善农村建房审批手续、审批程序，把解决农民实际困难作为工作的出发点，在详细规划的指导下，根据不同类型的村，采取相应的措施，解决农民“建房难”问题。

对旧村改造型村庄，通过加快旧村改造步伐，充分整合农村土地资源，彻底整治违法搭建；对整体迁建型村庄，要及时落实农村建房宅基地，统一规划布局、统一设计施工、统一目标管理，防止新的违章建筑产生。

六是健全社会保障，完善公共资源。发展村级集体经济，扩大社会保障覆盖面，解决村民特别是年长者的养老、医保问题，这会在一定程度上减少违章建筑搭建之风。

政府积极建设外来务工人员住房、仓储物流用房，解决大量的外来务工人员对出租用房需求，通过建造外来务工人员居住用房，一方面便于集中管理，另一方面可缓解供求矛盾；提供一定的仓储物流用房，保障市场需求。只有这样，才能从源头上减少违章建筑，遏制新的违章建筑的产生。

制止违法建筑的泛滥，关键在于行政部门的积极作为。在法律尚有缺陷，全民素质还有待提高，纳税人的钱袋还未鼓起来时，违章建筑我们伤不起，殇不起。

（作者系长沙市国土资源局征地拆迁管理处处长）