深圳再土改:一场重塑利益格局的复杂变革

张智亨 刘泉子

要想在大量房地权属复杂、利益关系纠葛不清的现状中为深圳寻找到一条解决迫在眉睫的“土地饥渴”问题的道路，绝非易事。

酝酿了两年之久的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）5月25日正式公布，拉开深圳历史上又一次“土改”的序幕。

在启动仪式上，国土资源部副部长王世元宣布，《总体方案》已于今年2月29日获国土资源部和广东省政府联合批复。国土资源部和广东省人民政府将采用部省合作方式，共同支持、指导深圳开展土地管理制度改革试验与试点工作，并要求深圳进一步解放思想、开拓创新，积极为国家土地管理制度改革探索实践经验。

围绕明晰产权的改革，毋庸置疑成为深圳此次土改最为基础和关键的内容。根据总体方案，改革工作分为近期(2011-2014年)和中远期(2012-2020年)两个阶段，确定了八大改革重点和二十个改革事项，在土地分类确权、土地资本化、土地二次开发利用、土地有偿使用、土地到期后续期相关权益等多个方面尝试创新突破，探索高度城市化地区土地利用管理新模式。

国土资源部部长徐绍史将深圳的此次“新土改”视为“我国土地管理制度改革历史上又一次里程碑式的重大抉择”，并表态“力争把这项试点做成部、省、市协调推进改革的一个范本，让深圳成为土地管理制度理论的先行者、实践经验的创造者和制度供给的开拓者。”

然而，一个显而易见的事实是，土地改革必然会重塑利益格局，对于以明晰土地产权为核心的深圳新“土改”而言，要想在大量房地权属复杂、利益关系纠葛不清的现状中为深圳寻找到一条解决迫在眉睫的“土地饥渴”问题的道路，绝非易事。

小产权房：避之不及却无可躲避

从土地权属来看，经1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，作为中国东部高度发展城市的代表，深圳理论上已是全国惟一土地全部国有的城市。但现实中，这里原来的农村集体仍实际占用大量的土地资源，在土地管理权上仍然存在明显的二元化。

2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。这其中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有四分之一（95平方公里）为合法用地。

存量土地盘活困难，尤以原农村土地为甚，这些土地上附着占深圳市整体房屋数量近二分之一的建筑，即俗称的“小产权房”。约四分之三的该类土地存在着产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题，极大影响土地盘活利用。

因此，在此次土改中，小产权房处理问题，被外界视为衡量土改成功与否的直接指标。

深圳市综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁对媒体表示，小产权房确权不能有效实施的话，深圳土改就会出现一个巨大漏洞，效果就会大打折扣。只有把这块突破了，才谈得上土地二次更新和招拍挂改革，并延续到土地资本化等改革措施上。“最重要的这块不动起来，其他都连带不上。”

然而，深圳市规划和国土资源委员会等多个相关部门负责人，在接受媒体采访时却不断否认将会采取进一步的措施治理小产权房问题。在谈及小产权房的土地归属以及领导层对小产权房的态度时，多方负责人选择避而不谈。

避谈的原因在于路径仍然模糊。深圳市规划国土委秘书处副处长李家宝表示：“总体方案并不是一个细则，很多事项需要在实践中试点和摸索。《总体方案》才批复，这么短的时间，我们都不知道深圳的小产权房将如何处理。”

事实上，深圳市在2004年转地前后，即已尝试在地方手段的层面上解决上述问题。2002年的《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》及2009年的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，被称为推进解决大量现状土地、房屋确认权属问题的“三规”，但因“牵涉众多利益主体”，一直没有得到妥善解决。

比如2009年上述处理决定中，要求对全市现状土地进行全面普查，普查时限截至2010年6月2日，并承诺将于一年后对外公布对现状土地和房屋归类确权的实施办法。但三年时间过去了，终因国土资源部严厉打击“小产权房”合法化的明确态度，及多元化的利益诉求，令实施办法的颁布不了了之。

目前，各界专家对深圳小产权房的问题形成了某种程度上的共识：短期内，深圳难以对小产权房进行确权，也不存在确权时间表。“土改”由中央政府授权，深圳作为经济特区又有独有的立法权，“土改”若想取得成功，并树立示范效应，需要在“产权立法”上寻求突破。

土地改革：解决问题才是改革目的

在土地制约面前，深圳“不是为了改革而改革，而是要解决问题。”

在产权制度上，《总体方案》的重点是土地总登记，推进土地总登记试点实践工作，探索登记发证、登记造册等多层次土地登记制度，以此实现产权明晰、保护权益、流转顺畅的土地产权管理制度。

深圳市国土局规划处原处长贺承军认为，多层次登记制度是深圳此次土改的创新和进步。登记在册是对现状土地、法外土地的一种承认，“多层次登记制度，明晰了产权的可以直接发证，而产权复杂的可以登记在册，形成一种初步的确认，这是确权的第一步。”

诸如差别化供地、土地租赁和土地作价入股等土地有偿使用方式、三维地籍管理等创新设想，将在确权的突破后拥有更为确切的探索空间。

在交易制度方面，深圳市规划国土委秘书处党委书记詹有力提及，现有《土地法》等法律法规，对土地的转让是有前提的；但深圳的特殊性在于，建设用地范围之内基本无空地，这使深圳迫切希望政策允许符合一定条件的土地进行自由流转，而不将之视为“炒地皮”。他也指出，实际上，深圳的100号令《土地交易市场管理规定》对土地的转让已有所突破。

基于此，深圳提出，允许土地权利清晰并取得了完全土地使用权的建设用地，依法在土地公开市场上交易，而存在历史遗留问题的各类用地经过确权后也可以交易。对土地有偿使用方式也提出创新：一方面是希望改善招拍挂的出让方式，尤其产业用地挂牌普遍存在较强的政府干预色彩；另一方面，在涉及到战略性新兴产业或政府鼓励支持的产业用地出让上，实行差别化供地管理。

差异化供地也是此次土改的一大亮点。其具体设想，第一是每年拿出一定比例的产业用地，只设定基本的产业条件，完全进行市场化配置，来回避现在很多企业能拿到地但不能高效利用、需要地的又拿不到地的矛盾；第二是建立公告出让制度，针对一些战略新兴产业等有利于城市发展转型的产业，向社会公布拟出让地块的有关信息，包括地价，全部公开、透明；第三是根据不同产业特征，实行弹性延期，提高土地循环利用效率。

在此次改革中，与确权一样引人瞩目的，是深圳对建立市域和规划功能片区两层次的土地利用规划管理体系的探索设想。按照《总体方案》，深圳未来除市域规划、全市土地利用计划、中心城区的农转用方案仍按照程序上报外，各功能片区的规划审批与调整、土地利用计划审批与实施、农转用方案审批都可以由省政府授权深圳市政府开展。

在中远期措施上，深圳的探索还包括城市更新、土地整备、城市发展单元等二次开发模式的金融保障运行机制，包括开展土地资本化理论和管理研究，探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本化运作与管理模式。

中国土地勘测规划院规划所所长张晓玲认为，从《总体方案》设定时间表看，主体部分、特别闪光的地方都放在中远期，“真正有全国示范效应的，放在2016年之后，而不是当前”。北京大学国家发展研究院院长周其仁一言以蔽之：在土地制约面前，深圳“不是为了改革而改革，而是要解决问题”。

（部分资料来源：新世纪周刊、中国证券报、东方早报）

链接

深圳新土改八大改革重点

《深圳市土地管理制度改革总体方案》提出了创新土地二次开发利用机制、完善国有土地产权制度等八大改革重点。

在加强土地节约集约利用、创新土地二次开发利用机制方面，《方案》要求，节约优先，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地的长效机制。

在完善国有土地产权制度、夯实土地管理制度改革基础方面，应按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权利人合法权益。

在深化土地资源市场化配置、完善土地市场运行机制方面，应建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地收益分配调节机制。

在创新土地资产资本运作机制、完善土地利用和管理模式方面，应以土地资本化为重点，丰富完善土地资源、资产、资本″三位一体″的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。

改革重点还包括严格耕地保护，建立补偿机制；强化土地调控与监管，促进政府职能转变；推进区域合作，统筹协调区域土地利用；加强土地立法，完善土地管理法治环境。

专家视点

改革应直面顶层设计矛盾

文/周其仁

“城中村”、“村中城”问题，全国普遍，但深圳更加突出。深圳想真正把这块土地从实质上的二元结构统一为事实上的一元结构，实现过程可能不会顺利。

祖祖辈辈生活在这块土地上、占深圳市人口3%的百姓，他们是“先民”，是这块土地资源事实上的所有者，不可能轻易接受产权改变。法律上虽然2004年即宣布为国有，但还有许多细节未能厘清。

一个最关键的问题是将土地收归国有应付出的补偿。当初有的地块有补偿，有的没有；有的补偿是按当年水平，标准确定后却未执行，随时间推移，土地一再升值，当年标准已远远不足，不能为原住民所接受。

从根本上说，这关乎制度的顶层设计。从宪法层次来观察，1982年《宪法》宣布所有城市土地是国有土地，这意味着只要进入了城市规划圈，农村集体土地就理应国有，而征用集体土地导致产权的变更又无法给予合理补偿，这是矛盾之源。

中共十七届三中全会提出过一个原则，即征收集体土地应区分公益性和经营性的用途，唯公益性土地可以征用。新的问题是，如果把这个原则变为法律原则，那它跟1982年的《宪法》规定存在冲突。因为城市扩张当中土地不但包括公益性土地，更包括商业性土地。

其实，不少城市都回避了上述的问题，在规划范围内用建成区和非建成区来区分国有土地和集体土地。但既然深圳把问题摆上了台面，就要把文章继续做下去。核心是如何在各种利益当中找到平衡的机制。

深圳采取了所谓“创新型确权”的做法来区别于“传统确权”。这是在确定土地所有权归国有的前提下，建立一个和原住民分享土地收益的机制。这有可能真正是一个制度创新的办法，从目前的产权结构上来看，需要为所有权已经属于国有的土地上原住民的使用权、收益权搭建一个交易市场进行流转。

（作者系北京大学国家发展研究院院长）