封闭的权力运行体制亟待改革

杨小军

权力及其运作的固有特性，是秘而不宣，而不是公开透明。拥有和行使这些权力的人们，因神秘而获益颇多，自然也会有心“无意”地维护这个封闭的体系。从而使得权力运行的隐秘性，不仅具有“与生俱来”本性，更有了人为因素的色彩

权力运行隐秘性成为信息公开的障碍

国务院在2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开。根据《政府信息公开条例》的规定，法定不公开政府信息的事由有四：一是国家秘密，二是商业秘密，三是个人隐私，四是可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的。也就是说，除了这些立法和国家规定的不公开事项外，其他政府信息均应公开。清华大学法学院研究生李燕申请国土资源部、教育部、科技部公开其副部长分工职责被拒绝后，向北京市第一中级法院提起了政府信息公开的行政诉讼，状告三部门违法拒不公开相应政府信息。副部长的职责分工是什么？这不是国家秘密，不是商业秘密，也不是个人隐私，更不属于可能危及“三安全一稳定”的政府信息。立法和制度规定是清楚的，三大部委拒不公开副部长职责分工，确属于法无据。

在《政府信息公开条例》规定中，特别明确了“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况”的政府信息，应当主动公开。“机关机构设置、职能、办事程序等情况”的公开，一方面是为了公众办事需要和办事方便，服务社会；另一方面也是将机关机构的情况立于“阳光”之下，公众才好监督。否则，所谓人民群众的监督，也就残缺不全了。副部长们的职责分工，是机关机构职能分工等事项的一部分，当然在行政机关应当主动公开之列。就在今年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中，还特别强调了要加强行政机关“内部事务”的公开。所以，副部长们的职责分工，无论是立法规定，还是中央文件要求，都在党政机关应当主动公开的范围之内。

权力及其运作的固有特性，是秘而不宣，而不是公开透明。拥有和行使这些权力的人们，因神秘而获益颇多，自然也会有心“无意”地维护这个封闭的体系。从而使得权力运行的隐秘性，不仅具有“与生俱来”本性，更有了人为因素的色彩。我们在推进政府信息公开的过程中，“体制内”的个别人，还沿袭着封闭的思想观念，一遇到政府信息事项，经常第一个反应是保密，而不是公开。即便是符合法律规定和制度要求，也千方百计地“误读”这些规定和要求，尽可能地维护行政事务的神秘性。所以，我们可以看到，几乎所有机关机构的文件、活动、事项等，除了国家秘密外，还有很多不是国家秘密的“秘密”，诸如“内部文件，注意保密”、“内部文件，不得外传”、“内部资料”，等等。

现行的管理体制，也是自上而下的封闭体制。权力由上而授，指示上传下达，下级对上级负责，呼声要求向上反映。上下封闭体制，自成一体。在这体制下，公众自然成了“外人”，自然以保密为原则了；否则，就会被视为“添乱”。一个小女子李燕要求公开堂堂副部长的职责分工，自然被视为“添乱”之举。

破除封闭和隐秘，厉行政务公开

从各国发展历程来看，公开透明是政治制度、法律制度发展的方向。破除封闭和隐秘，实行政务公开，是政治文明、法治昌盛的一个重要标志，也是规范权力和监督权力运行的基本前提。要切实做到公开透明，至少应当加强和改进以下几个方面的工作：

其一，破除封闭的权力运行体制。在一个封闭的体制内，是无法真正实现政务公开的。封闭的权力运行体制、封闭的行政体制，在“官”与“民”之间，形成了天然的屏障，人们、事务等都自然地被分割成了“体制内”和“体制外”。“官”在体制之内，“民”在体制之外，日积月累，已成顽疾。要破除这种体制，就必须解决由谁产生和对谁负责的根本问题。推行政治体制和行政管理体制改革，极大地增强各级官员由民众产生和对民众负责的意识。使得“体制内”的官员，眼光不仅要向上，更要向下和向外。只有解决好由民众产生和对民众负责的问题，才能实现受民众监督的阳光政务。

其二，厉行法治。权力的本性是隐秘的，而不是公开的。要推行阳光政务，会遇到各式各样的阻力和借口。非得有足够的力量，才能够逐步实现；否则，可能会逐步退回到原来的位置。所以，必须依靠法律的强制力。就目前而言，制定《政府信息公开条例》，有了一个依法推进的开端。要强化法治的作用，进一步完善制度。应当及时制定政务信息公开法，把政府信息公开制度，上升到法律层面。既可以提升其效力，又可以扩大适用于所有党政机关和公权力主体。

政务公开的立法，需要明确解决四个问题：一是权力的种类和来源公开，做到权力生产和存在透明。二是权力运行的过程公开，做到权力运行透明。三是权力的制约监督公开，做到制约监督有效透明。四是权力信息公开范围不断扩大，公开内容不断加深，做到权力知晓透明。

其三，强化责任制度，真正实现硬约束。政务公开，不是人们的习惯和自然，而是外力作用的结果。既然如此，就必须硬约束严责任。这种责任制度，需要两个方面的强化：一是强化首长负责制。机关机构的政务公开事务，应当是负责人的法定职责，部门负责人应当对本部门的政务事务负全责。二是强化监督问责制。就政务公开中的违法违规行为和现象，应当加强行政问责，追究相关领导和责任人的行政责任。其中，尤其要加强考核机制，把政务公开履责情况纳入机关、部门和人员考核范围，使政务公开有足够的动力。

其四，完善救济机制。政务公开的推行和阳光政府的建设，仅靠自上而下的推动是不够的。这种自我推动力，有它自身的特点和不足。自我推动力一般会有效力递减的规律，随着时间的延长，其推动力会越来越递减。所以，我们需要自上而下与自下而上的相互结合，形成合力。

最关心政务公开和最有切身利益的主体是谁？不是权力主体，而是公众。所以，应当把监督和救济的权利交给公众。这就要求在法律制度上，降低公众监督的“门槛”，让公众的监督能够启动监督程序，让公众更加容易行使其监督权和救济权。彻底改变那种“你说你的，我干我的”的监督虚无现象。比如，应当主动公开的信息没有公开，应当允许公众提请监督机构启动监督程序，允许公众提出法律救济程序。

从世界各国政务公开的发展历程和实践看，有两个群体在推行政务公开进程中的作用是很大的，即媒体和律师。没有媒体的广泛介入，没有律师的法律行动，政务公开就是“小打小闹”，步履蹒跚，甚至还会停滞不前。所以，我们要在法律上和实践中进行改革和完善，给媒体和律师以足够的法律权利和制度保障，使他们在建设阳光政务、阳光政府、阳光政治的过程中发挥更大的积极作用。

(作者为国家行政学院法学部副主任、教授)

责编/王慧美编/石玉