揭开权力运作神秘化的面纱

熊文钊 郑毅

评述由头

2011年12月20日，一则公布在山西临县政府网站上的简历让其辖下的安家庄乡党委书记曹莉成为网民围观对象。简历显示，曹莉15岁即参加工作，获大学本科学历，网友质疑造假。媒体致电林县政府多个科室未获回应，而事后该县政府官网上的曹莉简历页面很快被删除。当地官方不愿意公开回应，甚至把曹莉的简历当成“机密”。如此一来，各种各样的猜测和非议就不胫而走、愈演愈烈。为此，清华大学社会学系孙立平教授指出，政府工作信息的披露与保密制度，涉及的不仅是保密事宜，实际上会从根本上塑造权力的运作模式。事实上，现在权力运作的神秘化，已经不是有利于维护权力的权威，而是成为危害权力的权威性，甚至导致社会矛盾和社会冲突加剧的一个重要因素。而很多问题也就由此而来。回避、过度保密与权力运作神秘化背后的原因究竟是什么？该如何打破行政系统对公开信息的习惯性谨慎和畏缩心态？

虽然诸如“服务论”、“法治论”等现代行政法理念已经开始逐渐消融“神秘衙门”的历史冰封，但许多行政机关依然依托传统观念的庇护将官本位思想肆意传承。在这种意识的主导下，权力运作神秘化也就仍然是当前最令老百姓错愕的政治生态

在现实生活中，暗箱操作的现象以及进行暗箱操作的人们往往成为被指责的直接对象，但实际上，暗箱操作的空间却是正式制度事先预留好的。因为没有这样的预留空间，暗箱操作就没有进行的余地。因此，成功的“运作”就意味着穿越缝隙和扭曲规则。然而问题的实质在于，为什么这些程序或规则可以被穿越和扭曲？比如，干部任命的透明度与满足群众的知情权，是相辅相成、互为因果的。在选拔干部时，增强干部任命的透明度，是满足群众的知情权的题中应有之义。假如选民对一个干部的提拔提出了疑问，你却把他的经历捂起来，弄得神秘兮兮的，那么，人们就越是想打开这个“黑匣子”，看看里面究竟有些什么“花头”。莫非里面真有什么公开不得的东西？

副部长职能“神秘化”的政治生态

传统的官本位思想同现代行政理念之间依然存在巨大张力。长期以来，国家机关深宅大院的“衙门”形象深入人心，对于普通民众而言，不仅是大门巍峨不宜妄入，即便进去，也等级森然地令人无所适从。在李燕申请信息公开的过程中，“属内部管理信息因而不能提供”的官样、“要求提供数据将用于论文具体哪一段”的官派、“泛泛言副部长配合部长工作”的官腔无不将这种官本位意识的现代残留展现得淋漓尽致。虽然诸如“服务论”、“法治论”等现代行政法理念已经开始逐渐消融“神秘衙门”的历史冰封，但许多行政机关依然依托传统观念的庇护将官本位思想肆意传承。在这种意识的主导下，权力运作神秘化也就仍然是当前最令老百姓错愕的政治生态。

政治改革进程极大滞后于法治进程的阶段性阵痛。从若干信息公开制度较为完备的国家经验来看，法治化往往是针对政治保守主义先期开火的“急先锋”，然而政治改革真正达到法治设定的目标需经一定的时滞期亦是不争的事实。这是信息公开制度由构建实施到真正实现所必须经历的“政法错位的阵痛”，最早实现政府信息公开法律化的瑞典如是，堪称信息公开法律制度最为完备的美国亦如是。因此，与其喟然长叹为何在中国申请政府公开信息如此之难，我们倒不如去深入思考如何通过适当的方式缩短这段阵痛的存续期间，如何让政治改革尽快跟上法治发展的脚步，如何让我们的法治真正成为普照政府深宅大院的阳光。

不能忽略的是，政府内部组织、管理制度的不完善以及实施的不规范也是政府部门对公众信息公开要求闪烁其词的重要原因。就拿李燕诉三部委要求公开信息来说，副职分工不清、变动频繁自然是部委们的忌讳所在，而副职设置本身的违制甚至违法则更是部委们讳莫如深、急欲遮羞的深层原因。如今有的部委同时设置多达九个副职，即便这些副职的分工能说清，其公然违背《国务院组织法》的问题又如何能说得清呢？当然，这只是内部制度问题之一，但却至少说明了信息公开的现实窘境背后所隐藏的权力运作神秘化已经到了如何之深、如何之甚的地步。

内外结合破除神秘化“坚冰”

“阳光是最好的防腐剂”业已成为现代治理的金科玉律，但从理论上来说，将政府的行为完全置于公众监督的“阳光”之下实际上分为两个面向：一是作为静态的政府信息的公开。二是作为动态的政府运行过程的公开。美国就是以《信息自由法》和《阳光下的政府法》的二元结构对这两个方面分别予以规制。由此看来，虽然在位阶上并不可同日而语，但就实际作用而言，我国的《条例》仅大致相当于美国的《信息自由法》，规范在结构上同样不具有全面性。然而，静态信息的获取是动态监管的前提，因此《条例》的落实程度实际上对于我国构建阳光政府、透明政府的政治改革目标的实现具有极为重要的基础性价值。

从国家权力体系内部寻找动力之源。首先，行政权的自我觉悟。无论是业务办理还是监督实现，李燕事件所反映的问题无疑都是与法治政府、和谐社会等基本理念格格不入的。随着依法行政理念的深入推进，有的行政机关已经开始扭转官本位思想，从而逐步推进行政服务的深化改革。职能设置、办事流程、投诉受理等一系列基本信息的公开已经为越来越多的行政机关所重视。在李燕申请公开副职分管职能的14个部委中，大多数部委能够给予令申请人满意的答复就是最好的证明。其次，立法权的深入作为。2008年《条例》实施之后，我国的行政信息公开领域确实发生了翻天覆地的变化，但很难将这种变化归结为立法权全面参与的结果。《条例》实施三年多来，出现了许多新情况、新问题，而《条例》本身又在诸多现实问题面前颇显出力不从心的疲态，这其实都体现了对立法权深刻介入政府信息公开领域的热切需求。目前看来至少应对三个方面给予重视。其一，尽快实现作为当前信息公开领域最高规范的《条例》的法律化，为其深入实施提供良好的制度平台。其二，细化有关条款，尤其是对于“国家机密”、“内部信息”等易成为行政机关推诿借口的概念给予明确的界定，将其成为权力运行神秘化遮羞布的显示空间完全窒息。其三，针对《条例》责任设置较少、实施效果过软的情况，切实加强有关责任的设置、落实、追求等一系列问题，使其针对权力运行神秘化的成效真正硬起来。最后，司法权的有力推动。今年7月29日，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》正式施行，对于人民法院受理信息公开案件的范围、条件、事由、主体资格等问题作了较为明确的规定，从而大大强化了对政府信息公开进行司法监督的力度。虽然当代各国的司法权都普遍遭到来自于行政权极大膨胀的影响而地位有所衰落，但就国家权力内部结构而言，司法审查依然是监督行政权力的最为有力的国家权力形态。因此，在未来相当长的一段时期内，继续强化司法监督的广度、深度和力度无疑是促成包括政府信息公开的完善在内的政治改革早日实现同法治进程步伐一致的重要途径。

从国家权力体系外部获得监督之力。首先，进一步促进公民权利意识的觉醒，使政府信息知情权作为一项基本公民权利的观念深入人心。李燕起诉三部委的行为或许只是一位行政法学研习者出于专业直觉的本能反应，而更多的公众参与到以自身知情权的行使推动阳光政府、法治政府建设的进程中来才是更为珍贵的民主之剑。其次，以媒体和公众舆论监督为代表的社会权力的进一步良性发育也必然作为国家权力体系之外的重要因素对政府信息公开乃至法治国家的建设具有关键意义。最后，如何将公众的知情权与社会权力的监督实现无缝对接以最大限度发挥体制外监督因素的应有效果，将是未来摆在学者和实践者面前的全新课题。

(作者分别为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任；中央民族大学法治政府与地访制度研究中心助理研究员)

责编/张晓肖楠美编/石玉