连线波恩 气候变化的冷与热

耿国彪

从今年5月14日开始，继去年南非德班全球气候变化大会后，新一轮的全球磋商在德国波恩举行。来自世界各地的会议代表们，将就应对气候变化的责任和义务展开马拉松式的谈判，为年底的卡塔尔多哈第十八届联合国气候变化缔约方大会做准备。杨富强博士连续多年作为NGO代表参与全球气候变化大会，每次会议都以自己的亲身感受充当媒体的前方“眼线”，从国际和专家的视角解读会议进程。这次波恩会议，杨富强博士再次到会，并与记者取得联系，诉说了自己在波恩的所思所想。

波恩的期待

今年波恩的天气比前几年要冷得多。杨富强博士为此多带了几件衣服，但没想到波恩的天气比预计的还冷，半夜的温度甚至低至3℃。然而比天气还冷的就是会议。往届会议人来人往、摩肩接踵的情景不见了。注册、领文件、安检、吃饭都不用排队。会场的座位和耳机也不用争着挤着抢。

这次参会人员少的重要原因是，人们对波恩会议不再存有任何不切实际的幻象。与天气冷、会议冷的情况相反，今年波恩会议的议题却很热。回顾《京都议定书》的谈判，是紧紧围绕附件一国家的减排目标问题进行的。2007年巴厘岛会议以后，谈判从单轨变成了双轨，除了讨论《京都议定书》第二承诺期，还增加了《长期合作行动》谈判，讨论议题也增加到10个，涵盖了气候变化涉及到的方方面面。去年的德班会议达成“加强行动德班平台”的大会决议。今年波恩会议成立了《德班平台》工作组，简称为ADP。波恩会议开始三轨谈判。

德班会议上，发展中国家认为会议取得的成果是保存了《京都议定书》和气候援助资金。欧盟和其他80多个国家，主要是小岛屿国家和贫穷发展中国家组成联盟，在欧盟与印度最后时刻关于《德班平台》的对决中，取得了进展。欧盟和附件一中的一些国家在《京都议定书》第二承诺期上作出妥协。德班会议后，加拿大在2011年底正式退出《京都议定书》，以美国马首是瞻。日本、俄罗斯不做第二承诺期的承诺。欧盟和其余的伞型国家，包括瑞士、挪威、澳大利亚和新西兰等，在5月1日截止日期前向联合国气候变化谈判秘书处提交了《京都议定书》第二承诺期的报告。但澳大利亚说明这不是他们的最终报告，还没有正式做出有法律约束力的承诺。新西兰将其在报告的承诺与《德班平台》相关联，也就是说主要经济实体都要有法律约束力的承诺为条件。

欧盟的报告了无新意，仍然只承诺了减排20%的目标。在欧盟的27个成员国中，只有波兰对欧盟将减排目标从20%提高到30%存有疑义。但欧盟却以此为借口，强调承诺30%的目标要全体成员国一致同意才行。在气候援助资金的问题上，今年是三年快速启动资金的最后一年。2012年以后的资金安排仍无着落。在哥本哈根大会上，发达国家允诺三年快速启动资金300亿美元，到2020年达到1000亿美元。但是现在发达国家不是三缄其口，就是能拖则拖。

《京都议定书》第二承诺期的目标应是多少？对不做第二承诺期的附件一国家有何惩罚措施？退出的国家怎么处理对待？第一承诺期没达到目标怎么办？《京都议定书》是联合国气候变化谈判上的一个里程碑式的重要成果。第一承诺期后，《京都议定书》的附件一国家就开始分崩离析。第二承诺期的期望值是什么？还有第三承诺期吗？前期谈判的过程常把《京都议定书》视为典范，供谈判作为参照物。《京都议定书》的命运尚且如此短促，必然会对今后的谈判蒙上阴影。在波恩会议之前，5月1日是欧盟和其余伞型国家提高《京都议定书》第二承诺期目标的最后机会，但目前提交的减排方案都很低，期限已过，在波恩会议上要怎么讨论减排目标都成了问题。

《长期合作行动》是巴厘岛会议的产物，是双轨中重要的一条新轨。其核心是美国要承诺与其他发达国家可比较的减排和努力；主要的发展中国家要做出国家适当的减排行动。许多重要的议题，例如资金、适应、技术转让、能力建设等等，都是发展中国家极其关注的。现在《长期合作行动》处于一个十分尴尬的不确定的地位。原先设想的是2007年的巴厘路线图制定以后，经过五年的时间，《京都议定书》开始执行第二承诺期，《长期合作行动》达成协议后也开始实施。五年过去了，仍没有形成一个新的《长期合作行动》的条约。由于《长期合作行动》包含了十个主要议题，需要达成共识需要很长的时间，在2020年前能实施的时间也所剩不多。对《长期合作行动》的命运众说纷纭。《德班平台》要涉及的内容估计与《长期合作行动》有许多交叉和重复。有一种可能是将《长期合作行动》与《德班平台》融合起来，合并一轨。但《德班平台》讨论的是2020年以后的事情，2020年前实施的减排目标和援助资金是发达国家在哥本哈根会议上所作出的允诺，应在《长期合作行动》的框架之内，合轨不能解决这些关键问题。

《德班平台》的谈判是这次关注的焦点。2020年后实施《德班平台》制定出的新的条约。《京都议定书》将“寿终正寝”，《长期合作行动》也会无疾而终。《德班平台》是这两轨的终结者。现在《德班平台》究竟包含什么原则、内容和执行方案，都是一场极有争议的谈判。《德班平台》的决议是2011年德班大会拖了19个小时后匆匆作出的决定。对《德班平台》最终的法律形式是议定书、条约或法律文件，还是有约束力的协议等等，目前都没有讲清楚，所以容易产生歧义。不同的缔约方有不同的理解和诠释，在谈判中就容易产生争论不下的局面。

波恩会议开始了一个三轨谈判，显然这些谈判的内容相互关联，相互交叉，使谈判显得更为复杂费时。不同的国家对不同的谈判内容有不同的诉求和诠释，这也增加了谈判的强度。今年谈判的会议很少，因此年底的卡塔尔多哈会议（COP18）的成果是什么，应是今年谈判中区分轻重缓急的指导方针。

公平与可持续发展权

德班会议以后，如果搜索最频繁使用的词汇，那就是“公平”。在波恩会议上，讨论最多的也是公平问题。

印度首先挑起大旗，呼吁气候谈判中要继续坚持公平的原则，得到基础四国和大部分发展中国家的响应和支持。发达国家也纷纷对公平做出回应和解答。在波恩会议的《德班平台》新轨谈判中，公平是绕不开的门槛。基础四国，尤其是印度和中国，会团结有共识的国家（发达和发展中国家），坚持在新的条约中清楚地阐明公平的原则。在波恩，有一系列关于公平的座谈会和边会。这种分析研究的讨论形式，有利于正确的解读“公平”的概念和应用范围，对今后的谈判，起了积极的建设性的推动作用。

公平具有普适性。凡是由个体组成的任何团体，都有差别性存在。公平性就必然会提出和运用。在气候变化谈判中，公平是首先用来区别发展中国家和发达国家的减排责任和其他义务的不同，公平同时也适用于发达国家和发展中国家做出差别性对待。例如我们经常提到的《京都议定书》谈判，对附件一国家的气候减排责任进行了长时间激烈的争论，根据发达国家之间在经济、技术和能力上的不同，各个发达国家分担了不同的绝对减排目标。在发展中国家中，发展的状况和条件也有很多不同。例如，新加坡和南韩现在的发展水平就基本上接近发达国家的经济发展水平，但与非洲的贫穷国家差别却很大。这种发展状况和阶段的不同，在发展中国家中也应有区别的对待。因此公平问题不能只是片面的来解释某种特定问题，而是对差异化的问题上都是普遍适用的。

在气候变化谈判中一个最重要的原则是共同但有区别的责任。在这个问题上，就是以公平为基础提出的基本原则。人们经常把共同但有区别的责任认为仅仅是发达国家和发展中国家所承担的不同责任，而没有考虑到公平是普适性的，由此产生的这条原则也是实用的。而这往往被一些发达国家进行曲解和抵制，认为发展中国家以此不做减排的借口。这种指责是不公正的。在发达国家中，也有不同的区别的责任。例如在援助资金问题上，出资的发达国家是根据本国的经济发展水平和人均收入以及其他因素来进行分担，并缴纳各国认为公平的援助资金的份额。因此公平不仅仅是发展中国家所强调所重视，即使在发达国家之间，也是要强调公平的原则，否则很多义务额度的分配就无法进行下去。在气候谈判中，公平与共同但有区别的责任紧密相连，不可分割。欧盟认为共同但有区别的责任的原则是可以接受的，但是公平的原则要进一步讨论。这种解释显然把公平与共同但有区别的责任的紧密联系割裂开来。

公平具体体现在各自能力原则的表述上。在气候变化谈判中，各自能力也是一个原则。根据各国不同的状况和能力，对各自承担的减排责任和义务也有所不同。例如中国和印度都是发展中大国，人口巨大，发展不平衡。因此中国和印度在哥本哈根会议上所作的允诺，也有所不同。中国提出在2020年比2015年碳强度减少40%?45%，而印度相应地提出了20%?25%的碳强度下降目标。从人均的状况来看，中国目前的人均CO2排放约5.5吨/人，而印度比中国的一半还少，远低于世界排放的人均水平。因此中国的和印度的差别也反映了世界上许多发展中国家的差别。

公平是责任和权力的平衡。在气候谈判中要对减排的目标、能力建设、资金支持、技术转让等重要议题进行谈判。如果可持续发展公平权做得比较好，发展中国家就会较好地承担各自的减排责任，如果公平权没有做好，谈判起来就非常困难。在技术转让议题上，发达国家迟迟不向发展中国家转让技术，其中一个重要原因就是知识产权问题和公司的盈利问题。因此在谈判中，如何克服这些障碍也是发展中国家应该认真思考的，找出一些可实施的办法克服这些障碍。责任和权力应该是平衡的。

公平首要是可持续发展权。发展中国家现在积极地发展经济，这是一种趋势，而且也是发展中国家的权力。2010年?2035年，中国和印度的能源需求占全世界能源增量50%以上，这些增量也还会持续增长。很明显，二氧化碳的排放也会继续增长。在这个发展阶段，发展中国家的排放是增长的，以可持续发展的观点来看，应当用尽量少的合理的能源和碳排放量的增长，而不是粗放型的消耗增长，来保持经济的高速增长。因此公平对发展中国家来讲是可持续发展权，这一点在波恩《德班平台》的讨论中会特别强调。发展权的问题，是硬性的、与生俱来的。对于发达国家来讲，应该认真考虑发展中国家可持续发展的公平权问题。

公平是气候变化排放预算的合理占用权。在国际气候变化谈判中经常用到关于二氧化碳排放预算的指标。为了达到将温度控制在2度以下，全世界的二氧化碳排放必须有一定的限制， 即排放预算。从1850年?2000年，附件一国家的累积排放占全世界的79%，而非附件一国家的累积排放只占21%。因此发展中国家在发展中肯定要争取更多的排放预算份额，而发达国家应该减少他们在总预算中的份额，这才能充分的体现公平的原则。在气候谈判中讲公平就是讲气候变化排放预算权份额的合理分配。2050年以人均累计排放的标准来争取预算权是比较好的一种方法。因此发达国家要尽量的减少他们的比例，甚至在某些年度要达到负的排放，也就是要用碳汇的方式来吸收排放。

公平是时间的动态分配权。发达国家的人均累积排放水平很高，一般来说，美国是中国的三到四倍，是欧盟的一到两倍。世界上人均排放最多的国家是澳大利亚和美国，他们承担的历史责任也最大。公平是时间的动态分配权也反映发展中国家的变化。中国在1990年人均排放只是世界人均排放量的一半左右。2011年，中国排放二氧化碳人均约5.6吨，这比世界平均水平高出了许多。按照中国的经济发展速度和排放趋势，中国2035年国别累积排放会高于欧盟，中国的人均排放也与欧盟平均值相当。尽管中国目前的人均累积排放水平还比较低，但是从时间的动态发展来看，如果不加以限制，在2050年可能达到一个比较高的人均累积二氧化碳排放的水平。所以公平也要跟时间的变化紧密结合。公平的讨论在不同阶段、在不同的气候变化谈判中，要随时根据各个国家发展的水平和排放水平来进行调整，因此公平不是固定不变，而这一点往往被忽略。许多发达国家认为现在谈公平是一种固定的概念。实际情况是，公平排放权是随时间变化而重新分配。有了这种动态的观点，对公平的争论也许会减小。同样，人们对公平的认识水平也会随时间变化而提高。

在气候变化谈判中，有许多国家、智囊团和NGO组织提出来各种不同的解决公平问题的方案。这些方案五花八门，差别较大，容易引起人们理解上的困难。现在应该对这些方案进行统一的评价，找出其共同点和差距，找出这些公平方案中的基本假设和条件，充分了解各种方案的优点和缺点，得出公平合理分配的一些指标和变量。在此基础上，建立一个可供UNFCCC采纳的模式。这种模式不仅反映了发展中国家所关心的问题，也反映了发达国家关注的问题，能够被谈判各方所接受。

发达国家和发展中国家在气候变化谈判中的公平问题，具体的表述就是一种剪刀差。这种剪刀差反映了发展中国家和发达国家在二氧化碳排放不公平的程度。剪刀差越小说明在排放问题上不公平性也越小。公平的解决方案就是要使这些剪刀差缩小并尽量重合起来，并且具有可操作性。发展中国家没有排放空间，这种剪刀差显然是不能缩小；但要达到发达国家人均水平，也不可行。另一个方面，发达国家通过减排使排放量减少；但要达到发展中国家目前的人均水平，也不可能。这两种办法的结合才能使我们的剪刀差逐渐缩小。可以根据消除剪刀差的要求，对不同的时间段进行分解和设定公平性指标。目前进行的公平原则的讨论，不仅仅是公平的原则应该在条约中体现，而且应该反映在减排目的和过程当中，也应该反映在采用的具体的减排目标和实施方案中。只有这样才能把公平的问题从单纯的理论上的争论变成一种可实施的方案和措施。

杨富强博士强调，2011年德班会议后，各缔约方没有充足的时间对德班大会的决议文本进行理解和消化，因此在波恩会议上预期有很多的争议，短时间内很难达到各方同意的谈判议程。如果波恩会议能够对《德班平台》的议程作出决定，并对谈判的内容进行初步讨论确定的话，那么这次波恩第一次讨论会议就基本上达到了所预期的目的。