稀土行业税收现状及对策研究

赖丹 吴一丁

【摘 要】 稀土资源是不可再生的重要战略资源，我国稀土资源具有得天独厚的优势，但是，由于稀土行业税负过轻，导致无序开采、采富弃贫等现象长期存在，并引发了资源浪费、生态环境破坏、社会分配不公等一系列问题。文章在对南方离子型稀土行业进行深入调研的基础上，分析了该行业的税收现状及存在的主要问题，并对推动我国稀土行业税费改革提出了相关的对策建议。

【关键词】 稀土资源； 资源税； 对策研究

稀土是不可再生的重要战略资源，是信息技术、生物技术、能源技术等高技术领域和国防建设的重要基础材料，同时也对改造某些传统产业，如农业、化工、建材等起着重要作用，有“工业维生素”的美称。但长期以来，由于稀土资源税负过轻及使用上的无偿性，导致我国的稀土资源多年来无计划、无节制的开发和偷盗走私，造成了严重的资源浪费、环境污染、社会分配不公等问题。如何正视和解决这些问题，不仅是关系地方经济持续、健康发展的大问题，而且是关系国家战略资源安全，维护国家利益，促进稀土产业可持续发展的大问题。本文通过对我国南方稀土行业税费情况的调查，分析现行稀土税费征收存在的主要问题，并提出相应的对策建议，以期对推动我国稀土行业的税费改革有所裨益。

一、稀土行业税费概况

我国现行的稀土税费由稀土资源税费和通用税费（即增值税、企业所得税及营业税等）及附加费构成。其中，稀土资源税费主要包括探矿权、采矿权使用费和价款，矿产资源补偿费、资源税、资源开发环节缴纳的环境补偿性收费等。为了厘清稀土税费目前的征收情况，笔者对南方8个稀土生产县进行了调研，调研情况如下：

（一）稀土税费征收部门及项目

稀土税费征收部门及其征收项目主要有：1.国税部门征收的稀土矿产品销售增值税；2.地税部门征收的稀土资源税、矿业主个人所得税、营业税、印花税以及城建税和教育费附加等；3.主管部门收取的各种规费，具体包括矿管部门征收的矿产资源补偿费，水保部门征收的水土保持费、水土流失防治费，林业部门征收的森林植被恢复费，环保部门征收的排污费，国土部门征收的临时占地费，工商部门收取的工商管理费等。除以上有法律法规依据的税费，各县还普遍收取了稀土稽查费、镇村管理费等。由于现在稀土价格较高、利润大，部分县征收了政府调控基金；此外，市稀土矿业有限公司作为稀土采矿权人，还收取了管理费和矿权收益。

（二）有关稀土税费规定的标准

按照稀土生产环节，稀土税费可分为开采环节和加工环节。开采环节各稀土资源县征缴项目标准不一，加工环节则由企业按照国家税法规定缴纳税金，具体税（费）率如表1。

上述综合规费中，水土保持费按每吨稀土270元征收，水土流失防治费按每吨2 000元征收。排污费、临时占地使用费、森林植被恢复费等虽然不根据产量征收，但都有相应的规定标准。此外，稀土矿业公司按每吨稀土收取了1 000元至2 000元不等的管理费，另每吨稀土按销售收入的5%收取矿权收益。

（三）每吨稀土开采成本、利润及企业上交税收情况

由于稀土矿地质条件不同，以及由此形成的开采工艺差异，每吨稀土开采成本各县有所不同，但大致在2.5至3万元之间，加上政府对稀土征收的税费以及稀土矿业公司收取的管理费和矿权收益，稀土矿业主每吨稀土平均利润至少在2万元以上。稀土上市公司最近两年的毛利率均在50%以上，净利润增幅在300%~400%之间，上交税收占其当年主营业务收入的平均比重大约为6%~8%。

二、稀土税费征缴中存在的问题

（一）税费征收项目不规范，以费挤税的问题比较突出

在上缴的地方税收上，少数县按税法征足了税收，大部分县只是征收了资源税和城建税及教育附加；在征收的规费上，规费项目多的达十余种，少的四五种。许多规费项目的征收还存在不规范、简单化的现象，如有的县把一次性的工商管理费、安全监督费随产量来征收；有些规费则无相应的法规依据，如许多县收取的稀土稽查费和镇村管理费等。税费混杂、费大税小的状况导致对资源的课征方式本末倒置，其负面影响表现在：一是政出多门，各种税费之间调节作用和效力不协调；二是收费单位各自为政，为追求部门利益最大化，随意立项收费，加大了企业的负担；三是税费混乱，使资源税不能形成规模，制约了资源税筹集财政收入改善环境作用的发挥。

（二）税费征缴方式不统一，执行标准不统一

稀土税费的征缴方式五花八门，主要有规费按统一比例集中征收，规费分项确定标准征收，规费统一比例征收外加若干单项税费等。各县执行的税费标准不同，税费未严格按标准收取，除国税部门征收的增值税和地税部门征收的资源税按统一标准执行到位外，其他税费各县执行标准均不统一，大部分县税费未按国家规定标准收取到位，使得稀土税费县间负担差距较大，每吨稀土负担税费最高与最低的县相差了将近3倍。即使是稀土品质相近的县，每吨稀土征收的税费差异也接近2倍。稀土税费征缴方式和执行标准的不统一，导致了税负不公的现象出现，违背了税收制度的“公平”原则。

（三）资源税负过低，未考虑环境损失成本

从调研情况来看，稀土行业税负总体较轻，其中资源税费与其销售收入和利润额相比，所占比重偏低，并呈现下降趋势。也就是说，随着这几年稀土价格的飞涨，资源税收入并未随之增长。尽管我国自2011年4月1日起统一调整了稀土矿原矿资源税税额标准，较原先的标准，离子型稀土单位税额上调了10倍之多。但这种单位税额仍然只反映了劣质资源和优质资源之间的单位级差收入，而且不能根据稀土资源市场的变化调整。因此对于稀土企业而言，已经翻番的稀土资源税，早已淹没在其飙升的价格浪潮中。而稀土资源进入市场的成本过低，刺激了企业对资源的过度开采。

此外，由于目前的资源成本没有客观反映环境污染造成的外部成本，也容易导致对矿产资源的盲目开采和过度开发，而环境的破坏程度也日益加深。虽然相关主管部门收取了水土保持设施补偿及水土流失防治费、排污费、森林植被恢复费等规费，但收取的规费大部分用于了部门工作经费，未按规定用于稀土矿山环境的治理。部分县财政调控集中的稀土税费，也基本上用于了平衡财力。以南方离子型稀土主产区赣州为例，由于历年的稀土开采，该地区稀土矿山毁坏面积达78.13平方公里，水土流失破坏面积7.72平方公里，共计85.85平方公里，预算治理资金高达20亿元。由于地方政府通过资源税费所筹集到的财政收入根本无法满足生态环境恢复所需巨额资金的需要，稀土行业污染治理存在巨大的资金缺口。

（四）“从量计征”的计税依据欠合理，税负与资源价格脱钩

现行资源税条例规定稀土资源采用从量计征方式，只对资源开发过程中的销售和自用部分征税，而对积压或库存的部分不进行征税。加之稀土资源广泛赋存于地表浅层，开采成本低且工艺简单，由此导致“滥采富矿”和“采富弃贫”的现象时有发生，同时降低了资源的回采率。如赣州的稀土开采点曾达1 035个，目前的废弃稀土矿点达到542个，造成大量资源的积压和浪费，而且从量计征割断了价格和资源税之间的关系，价格上涨，税额不增，价格下降，税额不减，作为资源所有者的国家不能从价格上涨中取得更多级差收入，本应归属国家的级差收入留在了开采企业，资源属地政府利益大幅流失，助推了粗放型经济增长方式和对能源的过度需求。

（五）收入归属和利益分配不合理，政府资源税调节效率低下

根据我国现行的分税制财政体制，除了海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入，所以稀土资源税实际上属于地方税性质。按照这种收入分配格局，对资源的开采越多，地方政府的财政收入也越多。这样便不可避免地产生了负向激励作用，部分地方政府急功近利，个别基层政府甚至默许稀土矿山的乱采乱挖，导致资源的严重浪费和环境的不断恶化，严重阻碍着稀土资源的可持续开发和利用。另一方面，稀土资源税负低、定额征收也使地方政府不能合理分享资源开采和上涨带来的收益，影响了地方政府的收益。虽然稀土税费对当地的财税贡献度越来越高，但这种资源的优势并没有转变为经济优势和财政优势。以离子型稀土资源富集的赣南地区为例，由于历史和客观原因影响，经济基础差、底子薄、人均财力少，市、县均属于典型的“吃饭型”财政，将资源税用于政府消费性支出的可能性更大，因而资源税并不能起到调节区域经济差距的作用。

三、推进稀土行业资源税费改革的相关对策

从上述稀土行业税费存在的主要问题可以看出，我国稀土税负过轻产生了诸多负面影响。由于增值税和所得税等通用税种在我国已经比较成熟，改革的空间不大，而资源税改革则可以直接影响稀土资源价格构成，改变供给和需求情况，影响社会总产出和总消费，因此，对稀土资源税费制度进行改革，促进稀土资源合理开发利用，达到环境保护的目的，是相当重要和紧迫的。

（一）改革资源税计税方式和计税依据

现行稀土资源税实行从量计征方式，以销售数量和自用数量为计税依据。从量计征方式使得资源税不受价格变动影响，计税依据则不反映资源积压或库存情况，从而无法体现有效利用和保护资源的效果。因此，可以选择按照稀土资源的实际开采量或生产数量的市场价格为计税依据，并与消耗的资源储量、资源利用的回采率等指标联系起来加以考虑。一方面更能体现国家对国有资源的调控和保护思想，进一步明确资源税的属性；另一方面促使纳税人能从自身利益出发，合理开采自然资源，尽可能减少所开采资源的积压和浪费，使有限的资源能够得以更好的开发利用。从价计征方式则有利于通过税收调节产品利润，提高资源进入市场的税收成本，这可以使企业没有出售而积压或自用的资源也成为应税资源，使其负担税收，增加企业成本，引导企业出于利润最大化的目的珍惜与节约国家资源，避免过度开采。

（二）制定合理的资源税税率

税率是税额确定的另一要素，税率定得过低，无法解决资源开采的负外部性，与可持续发展相悖；税率定得过高，又会打击开采企业的积极性，利益驱动下被迫减少经济可采储量，从而导致新的“采富弃贫”现象，仍然违背资源持续利用的原则。因此税率设计总的原则以可持续发展观下的稀土资源价值为基础，综合考虑开发成本、级差收益，更重要的是考虑可持续发展利用价值后分层次合理确定。

1.体现开采成本。国家对资源享有的所有权体现为绝对地租，即无论条件优劣高低的任何资源的占有、使用均需缴税，体现的是资源的有偿使用，这是税率构成的第一层次，同类资源应一视同仁地被赋予同样的税率。

2.调整级差收入。由于资源的自然禀赋不同，同类资源开采企业的利润水平也会出现差异，通过设计差别税率，适当调节由此产生的级差收益并归国家所有，一方面排除了由于客观因素带来的利润不公，为市场竞争主体创造平等的生存环境，同时也避免企业为获取超额利润而出现的“采富弃贫”现象，有利于资源的全面开发和综合利用。

3.考虑耗竭补偿成本。稀土属于不可再生资源，资源开发利益的分配还需要解决代际之间的补偿问题。因此税率的设计应将勘探新资源和寻找成本计入稀土开采企业的成本。

4.考虑资源回采率。如果企业实际的资源回采率比国家核定的资源回采率低，其应纳税额就要增加；反之，其应纳税额应减少。这样有利于企业努力提高资源的利用率，在追求经济利益的同时，兼顾资源的有效利用和环境保护。

（三）统筹资源税的税费关系，拓展资源税税基

从目前稀土行业税费情况看，过多的收费必然导致资源税功能弱化。许多收费从其性质看，是属于税收范畴，是代表国家行使职权收取的，如矿区使用费、矿产资源补偿费等。因此，可遵循正税清费、分类规范、减轻负担、强化税收的原则，全面清理现行开采利用稀土资源的各类收费项目。将矿产资源补偿费、矿产管理费、矿山专项维护费等矿产收费一并纳入资源税的征收范围，实行与国际通用的权利金，统一由税务机关进行征收和管理。这样，不仅扩大了现行资源税范围，而且使其法律层级提高，更符合征管的要求，同时能够使资源税形成规模，用于创新技术以恢复资源和增强其再生能力。

（四）调整资源税的利益分配，完善稀土资源税收入分配机制

资源税的利益分配总体目的并不围绕财政收入的孰多孰少，更多的是将调整的重点放在如何公平协调关系，稳步推进资源可持续发展战略的有效实施。因此，可借鉴国际经验，适时改革我国稀土资源税为共享税较为合理。因为矿产资源具有属地性，而且矿产资源的开发和利用对当地的生态和环境有着重大的影响，因此，在资源税收入分配上必须考虑到地方政府的成本补偿问题，既要考虑治理环境破坏需要资金，又必须重视资源属地的利益。基于此，笔者认为资源税的分配应偏重地方较为合宜，即中央拿小头，地方拿大头。同时，需要建立一套资源开发和环境保护的补偿机制，即中央适度让利，将资源税收益拿出一部分返还地方财政，作为生态修复的补偿投资，补偿资源输出地的经济利益，解决矿区周边民众生计补偿资金等项目。此外，还要健全监督问责机制，确保资源税按既定用途专款专用，提高专项资金的使用效益。

（五）完善促进稀土资源可持续发展的相关税种和财政政策

对稀土行业进行资源税改革不能“单兵突进”，而应协调其与相关税种的关系。通过进行税收整体结构的调整，将目前稀土行业税收功能定位从“财政收入型”转型为“生态文明型”，以此推动稀土产业和经济社会的可持续发展。通过完善增值税、企业所得税的相关奖罚政策，加大税收政策的引导作用，总体上形成一整套有利于资源节约和环境保护的税收政策体系。同时，中央财政应对实施资源、产品储备的地区和企业给予补贴，并尽快研究制定支持稀土等稀有矿产资源新材料开发应用和稀土资源综合利用财政政策，促进稀有矿产资源有序开发利用。

（六）在资源税改革的同时，适时开征独立环境税

由于我国目前稀土行业环境保护性收费项目在制度设计上并不都是以促进持续发展和环境保护为目标，无法形成一个专门的税收来源，限制了税收及收费制度对环境污染的调控力度，导致政策效果不明显，影响了其环境保护功能，多年来稀土的无序开采和破坏性开采所引发的环境问题也越来越突出，因此对稀土行业进行资源税改革的同时，开征独立环境税是必要和紧迫的。环境税可以有效克服现行环境收费制度的局限，更好地为环境付费，将环境污染的外部性内部化。同时，以税收的形式为环境付费，也符合环境作为公共物品的属性，并非无偿使用。对稀土行业开征环境税，主要应考虑以下问题：一是设立新税种，针对稀土矿业生产作业中产生的排放污染物征收污染排放税，对稀土开采行为征收生态保护税等；二是协调环境税与其他税种的关系，如环境税应该与资源税等税种共同协调好税收的优惠政策，共同致力于鼓励稀土产业的良性可持续发展。

【参考文献】

［1］ 马衍伟.中国资源税制改革的理论与政策研究［M］.北京：人民出版社，2009.

［2］ 国务院.国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见［S］.2011.

［3］ 吴增红，徐凌云.我国矿产资源税收存在问题及对策研究［J］.中国矿业，2011（4）.

［4］ 苏明，许文.中国环境税改革问题研究［J］.财政研究，2011（2）.