城乡一体化进程中失地农民社会保障问题分析

李罗

［摘要］ 近年来，随着我国城市化进程的不断加快，城市扩张所导致的用地需求持续增加。作为内蒙古自治区的首府城市，呼和浩特在城市发展过程中征用了大量城市近郊土地。在这一过程中，因失去土地而引发的失地农民社会保障问题日益凸显出来。所以，如何顺利解决失地农民的社会保障问题，已成为呼和浩特在今后一个时期内一项紧迫的任务。

［关键词］ 失地农民； 社会保障； 就业安置

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041

［中图分类号］D422.7［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）07- 0080- 02

近些年来，随着我国城乡一体化进程的不断加快，在全国各地都出现了用地需求量猛增的情况，大量城市周边的农民成为了失地农民。这些的农民在失去土地后，也随之失去了他们生存发展的基础，成为了城市中新的弱势群体，失地农民的利益遭受了很大的损失。

作为内蒙古自治区的首府城市，呼和浩特这些年城市扩张进程不断加快，城市周边农村土地被大量征用，失地农民的总量不断增加。据不完全统计，在呼和浩特城市建设规划的２５０平方千米内，共有７６个行政村，有近１０万农业人口。在近些年的城市发展中，已出现失地农民约４６ ０００人，其中完全失去土地的农民约２２ ０００人，并且，未来这一数字还将不断扩大。

在土地被征用后，失地农民大多就地搬进了村民住宅小区，生活环境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴随着失地农民身份的转换，各种各样的问题、矛盾也随之凸显出来，特别是在社会保障方面，失地农民遭受了很大的利益损失。因此，重视呼和浩特地区失地农民的社会保障，使他们能够享受到本地区改革与发展的丰硕成果，是构建和谐社会的需要，也是失地农民家庭全面实现小康的需要。

1失地农民在享受社会保障时存在的问题

1.１征地补偿标准较低且被层层截留，失地农民利益受损

在征地过程中，各地政府都对被征地补偿的标准有着较为明确的规定。在呼和浩特地区，失地农民的征地补偿主要由以下3个部分组成：一是土地补偿费，在征用土地时会根据每亩土地前3年平均产值的６~１０倍来进行补偿；二是青苗及其地上附着物的补偿费，这类项目的补偿是按照其成本或市场价格来进行补偿；三是对劳动力安置的补偿费，一般是按每亩土地前3年平均产值的４~６倍对失地农民进行补偿。在执行过程中，土地补偿和劳动安置补偿加总的和最高不可超过前3年平均产值的３０倍。

总体上来说，在呼和浩特地区执行的这个补偿标准是一种政策性价格标准，具有非常浓厚的计划色彩。在实际的征地补偿过程中，被征地补偿支出的费用远低于该土地可能带来的收益，不能够很好地反映被征土地的位置、区域环境、人均耕地面积等影响土地价值的因素，所以失地农民也就没有分享到土地出让所带来的价值增值。并且，发放给失地农民的征地补偿费远低于作为一个城市居民所需要的生活保障费用，说明这个标准是偏低的。

不仅如此，在征地补偿的过程中同时显现出来的另一个问题是，由于失地农民缺乏参与权和决策权，甚至有些时候连知情权都无法保障，这就导致在土地补偿的过程中，分配混乱、暗箱操作、弄虚作假等情况时有发生，土地补偿被层层盘剥截留，最后到达失地农民手中的只有很少一部分。据不完全统计，被征用土地的收益分配比例为：地方政府占２０％~３０％，企业占４０％~５０％，村级组织占２５％~３０％，农民仅占５％~１０％。从这项统计资料中我们可以看到，被征用土地所带来的收益大部分被开发商和地方政府所获取，而失地农民从中所得到的收益仅占非常少的部分。

1.２失地农民技能单一、择业渠道狭窄，就业问题突出

随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济体系的建立，通过行政手段为失地农民在国有企业安排工作的可能性越来越小。与此同时，随着呼和浩特外来打工人员和城市内失业人员增加，城市中的劳动力竞争必然会越来越激烈。然而，失地农民在土地被征用前，主要从事农业生产劳动，他们中绝大部分文化素质偏低，劳动技能也较为单一，很难在短时间内完成从农业向其他产业的劳动技能的转化。所以，在失地农民的再就业过程中，择业渠道非常狭窄，实现再就业可谓难上加难。

1.３社会保障落后，养老、医疗保障无法满足失地农民的基本需要

在土地被征用后，政府发放给失地农民的征地补偿款基本无法满足大多数失地农民以后的长远生计需要。尽管呼和浩特各级政府也在积极为失地农民安排养老、医疗等各种社会保障，但针对失地农民的社保、医保制度的完善却依然任重道远。２００９年，呼和浩特符合条件的失地农民每月可以领到的养老金为４８０元，这一标准远远低于目前呼和浩特的最低生活水平。不仅如此，高昂的续保费用也在无形中增加了失地农民的支出负担。

与此同时，在失去土地转化为城市居民后，很多失地农民不能再享受农村新型合作医疗优惠政策，而城市中的医疗保障体系又没有完全地拓展到失地农民领域，这就导致了失地农民先失土地又失医保的情况出现。而一部分加入了医疗保障体系的失地农民表示，所参加的医保范围小，额度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情况在失地农民群体中并没有得到很好的改善。

1.４教育支出增加，失地农民子女上学负担沉重

望子成龙是每个家庭的心愿，子女的前途问题是所有家长关心的大事。我国目前实行九年制义务教育，孩子上小学、初中免掉了学杂费、书本费等许多费用，但进入高中和大学阶段，就会使许多失地农民家庭力不从心。再加上近几年来教育支出的项目越来越多，教育支出的费用也不断攀升，使得失地农民家庭的子女上学成为家庭生活中的重要负担。所以，征用土地的低补偿以及社会保障的不完善，不仅会影响到失地农民自身的发展，也会影响到失地农民子女未来的发展。

2改善失地农民社会保障的建议

2.１提高征地补偿标准，规范补偿发放行为

为了确保失地农民利益不受损失，必须结合失地农民的实际需要来制定合理的征地补偿标准。在补偿标准制定的过程中，应该从全局的角度、长远的角度考虑失地农民所面临的基本生活、就业、住房和社会保障等迫切需要解决的问题。要尽力实现农民在土地被征用后生活水平不降低，并且有较稳定的生活来源，从而使失地农民能够得到公正、合理的补偿。

在征地过程中，不仅要制定合理的补偿标准，还应该变革征用土地收益分配制度。在当前的征地补偿发放过程中，存在着分配混乱、弄虚作假、暗箱操作等现象。被征用土地开发所带来的巨大收益，只有很少的一部分发放到了失地农民的手中，而其中的很大部分被都开发商和地方政府所获取。在征地收益分配过程中应该坚持向失地农民适度倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头。这样不但可以妥善地解决征地过程中产生的各种矛盾，更好地保护失地农民的利益，而且能够有效地减少弄虚作假、暗箱操作等现象，和谐社会关系。

2.２拓宽就业途径，促进失地农民再就业

对于失地农民来说，解决他们的再就业问题，就是从根本上解决他们的社会保障问题。政府应该针对失地农民制定相应的就业政策和措施：通过对失地农民进行宣传教育转变他们原有的就业观念，积极破除失地农民头脑中的“等、靠、要”思想；为了鼓励失地农民自主创业，在税收、贷款等方面出台相应的倾斜政策；把失地农民的再就业尽快纳入全市的再就业工程范畴，加强针对失地农民的再就业技能培训，以提高其在劳动力市场的竞争能力等。

2.３建立、完善多层次的医疗保障制度

在完善失地农民的医疗保障过程中，应该倡导国家、集体和个人共同投入、风险共担的模式，努力建立多种形式、多个层次的医疗保障制度。首先，应该针对失地农民建立有效的医疗救助制度。加强民间与政府结合，努力引导企业、慈善机构及个人等多方面的捐助，来充实失地农民医疗救助体系的资金。其次，努力将商业保险发展成可以为失地农民提供医疗保障的另一种重要的方式，例如：为失地农民在某个商业保险公司投保团体大病保险等。最后，要继续积极建立完善新型的合作医疗保障制度。

2.４制定、完善针对失地农民的社会养老保险制度

在完善失地农民的社会养老保险时，已经就业的失地农民，要尽快纳入城镇职工养老保险体系的范畴，而尚未找到工作的失地农民，应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。对于养老资金的筹集，应该建立多种渠道来解决，例如：政府承担的部分可以从年度财政中提取或从被征土地出让金中按比例提取；村集体所需承担的部分可从征地补偿费中提取；个人所需承担的部分可以从征地安置补助费中提取等。此外，在土地被征用所获得的土地出让金中，应该将其中一部分资金用来建立被征地农民的社会保障风险准备金。

主要参考文献

［1］ 万朝林． 失地农民权益流失与保障［Ｊ］． 经济体制改革，２００３（６）.

［2］ 廖藏宜． 对失地农民社会保障问题的探讨［Ｊ］． 中国新技术新产品，２００９（１）.

［3］ 孟祥林． 制度缺陷与重构：失地农民权益保障的制度经济学分析［Ｊ］． 岭南学刊，２００５（６）.