我国转变经济发展方式与宏观调控的立法

卢炯星

摘要：《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》中明确指出：加强和改善宏观调控。实现经济增长速度和结构质量效益相统一。国际金融危机使我国转变经济发展方式问题更加凸显，也为宏观调控法的发展提供契机。在转变经济发展方式过程中，应对我国宏观调控基本法、规划法、产业调节法、财政税收法、金融法给予立法建议。

关键词：转变经济发展方式；宏观调控法；立法建议

中图分类号：D912．29文献标识码：A文章编号：1671—6604（2012）06—0001—06

一、转变经济发展方式与宏观调控法的关系

根据我国社会主义初级阶段的国情和当前经济发展状况，在转变经济发展方式过程中，应当注重市场调节和宏观调控的有机结合。一方面，要充分发挥市场机制这只“看不见的手”的自动调节作用，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，通过市场的优胜劣汰促进经济发展方式的转变；另一方面，又要注重发挥政府引导这只“看得见的手”的作用，政府“有形之手”应立足于解决市场失灵，应立足于形成结构调整的规则和机制，同时，修改和制定一些新的法律、法规，健全我国宏观调控法的法律体系。

我国是发展中的社会主义大国，又处在经济体制转型时期，在经济结构调整升级中尤须加强宏观调控立法和引导。这包括发挥国家发展规划、计划、产业政策的导向作用，综合运用财政、货币政策以及技术标准、准入门槛等来淘汰落后和过剩产能，促进科技创新和技术改造，鼓励发展战略性新兴产业，促进城乡和区域协调发展等。多次宏观调控的实践，为我国宏观调控法的发展提供良好机遇，宏观调控实践中证明有关经济政策是正确的，总结好的经验，上升到宏观调控法律上来，经济政策执行中出现问题，也需要制定有关宏观调控法律去解决，成为宏观调控法的组成部分，促进宏观（调控）经济法的发展。

目前，我国应加快制定《中华人民共和国促进国民经济稳定增长法》、《中华人民共和国规划法》，进一步完善产业调节法，综合运用财政法、税法、金融法等法律手段，引导和促进我国经济发展方式的转变，保障国民经济稳定、健康、较快发展。

二、我国转变经济发展方式与促进国民经济稳定增长的立法

转变经济发展方式需要一部总的宏观调控法指引。在市场经济体制下，市场往往会发生“失灵”，必须用国家之手对其进行纠正。由于国内外形势的变化和金融危机的发生，国民经济运行会遇到大起大落的情况，应对国内外形势变化，总结我国几次宏观调控经验，尽快把国内外促进经济稳定增长的成功经验上升为法律，制定我国宏观调控法，是目前我国亟须研究的重要课题。

1997年爆发的亚洲金融危机使我国宏观调控的基本背景发生了较大的变化。宏观需求管理的主要目标和任务从原来对需求和通货膨胀的“单向调控”变为“双向调控”，即有时需要抑制需求和通货膨胀，有时需要扩大需求和防止通货紧缩。1998年到2003年，中央采用“积极的财政政策和稳健的货币政策”组合进行的宏观调控是改革开放以来持续时间最长、扩张特征最明显的一次“扩张性调控”。2004年初到2006年年底采用的财政、货币“双稳健”政策组合的宏观调控，则属于持续时间最长、稳健特征最明显的一次中性调控。2007年爆发国际金融危机，我国采取一系列宏观调控措施，使国民经济能够恢复正常运作，更证明宏观调控的重要性和必要性。当前，我国虽然颁布了许多有关宏观调控的法律、法规，但缺乏一部总的宏观调控法。为了总结我国历次宏观调控的经验和教训，更好地应对非正常状态的经济波动，我国必须完善宏观调控的法律规范，进行宏观调控立法。而《中华人民共和国促进国民经济稳定增长法》就是我国目前急需的宏观调控法。

制定宏观调控法有国外相关立法可资借鉴。二战后，西方市场经济国家普遍加强宏观调控立法，为促进经济社会的稳定发展提供法制保障，例如美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》、《经济稳定法》、《联邦储备法》，德国的《经济稳定增长促进法》，欧盟的《经济稳定和增长公约》，英国于1988年制定的《财政稳定法》，日本的《国民生活安定紧急措施法》，美国于2008年10月颁布《紧急经济稳定法案》等。

目前，我国宏观调控的立法逐步成熟。我国已有法学专家组起草的《国民经济稳定增长法（草案）》；经济法学者制定的《宏观调控法（草案）学者讨论稿》；全国人大代表提出的《宏观调控法（草案）》；国家发展和改革委员会的《促进经济稳定发展法》（草案）正在修改中。

《国民经济稳定增长法》的主要内容应包括：第一章总则：国民经济稳定增长目标、基本原则、调控手段、宏观调控体制、宏观调控程序及监管、宏观调控效力与适用范围。第二章经济稳定增长体制、全国人民代表大会及其常务委员会职权、国务院职权、经济稳定增长委员会职责、办事机构职责、经济稳定增长的统计。第四章中经济稳定增长规划：中、长期规划的编制与修订、年度计划编制、计划的报告及授权、地方规划编制、经济稳定增长调控政策。第四章中经济稳定增长调控程序：经济稳定增长监测预警机制、国务院各部门监测预警、宏观调控政策建议、宏观调控决策、临时应急措施及限制、宏观调控政策公布、实施、宏观调控政策评估、相对人权益保护、宏观调控监督。第四章中异常经济波动的监测、确定与治理：异常经济波动、异常经济波动信息监测、异常经济波动的确定、异常经济波动的分析、宣布、异常经济波动状态的治理、异常经济波动的调控措施、调控措施的限制、应急调控措施、应急调控预案、应急调控实施、国外干扰的排除。第五章经济稳定增长储备基金：经济稳定增长储备基金、经济稳定增长储备基金的构成、经济稳定增长储备基金的启用。第六章经济稳定增长社会参与和咨询：社会参与、经济咨询机构、咨询人员的职权。第七章法律责任：政府及工作人员责任、企业、个人法律责任、民事责任、国家赔偿与补偿责任等。目前，应当集中经济法学界的研究力量，进一步研究修改发改委的《促进经济稳定发展法》（草案）稿，争取早日送全国人大审议通过。

三、转变经济发展方式与计划（规划法）

计划（规划）是宏观调控的三大支柱之一。十七届五中全会建议提出，“十二五”规划要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。我国有年度计划、五年规划（已经到了十二个五年（计划）规划）；长期规划（一般为十年）、专项规划（例七大新兴产业发展规划）等，我国已经制定《城市规划法》、《村庄集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》。但我国缺少一部《中华人民共和国国民经济和社会发展规划法》（简称《规划法》）。

目前，我国在规划方面存在许多问题，例如：我国规划体系不完整，对于到底哪些领域需要编规划、哪些领域不用编规划，并没有给出明确意见。各类规划审批主体不明确、谁服从谁没有定论、相互之间衔接性差；规划不执行以及被随意篡改等现象并不鲜见，政府换届、领导调整都可能使之前的规划沦为废纸等问题。因此，我国亟须制定《规划法》，为各种规划确立法律规范。

《规划法》应包括以下内容：制定规划法的目的，规划法调整的主体，制定规划法的原则、国家规划体制、规划体系、规定政府各级规划的制定、审批、调整和执行，规划的监督，规划制定的程序，违反规划法的法律责任等内容。

目前我国规划很多，但执行情况不是很好。因此，特别需要借鉴地方规划立法经验，在规划法中规定违反规划法的法律责任。将“行政问责”规定其中，即应当编制发展规划而未编制、违反法定权限和程序编制发展规划，或者擅自调整、修订发展规划，以及违反发展规划强制性、约束性规定的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予行政处分；发展规划编制、实施和相关管理机关的工作人员在组织编制和实施发展规划的工作中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。加快规划法的研究，是经济法学者目前迫切的任务。

四、转变经济发展方式与产业调节法的立法

（一）发展战略性新兴产业的立法

加快培育和发展战略性新兴产业是推进产业结构升级、加快经济发展方式转变的重大举措。战略性新兴产业以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。加快培育和发展战略性新兴产业对推进我国现代化建设有重要战略意义。

国务院2010年10月10日下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将从财税金融等方面出台一揽子政策加快培育和发展战略性新兴产业。到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重要力争达到8％左右。根据战略性新兴产业的发展阶段和特点，确定战略性新兴七大产业。战略性新兴产业是一个动态的概念，随着形势的发展，战略性新兴产业的重点领域应当适时进行调整。目前我国战略性新兴产业已经增加到10个。目前，加快培育我国战略性新兴产业还面临一些亟须解决的体制机制问题，例如：产学研用紧密结合机制问题、技术创新成果转移机制问题，知识产权等无形资产管理体制问题，资本市场不完善、融资体系不健全问题等。要加快培育发展战略性新兴产业，必须加强培育我国战略性新兴产业的法律研究。制定《关于加快培育和发展战略性新兴产业决定》的实施细则，根据《战略性新兴产业发展“十二五”规划》的要求，制定《战略性新兴产业发展指导目录》，加强相关规划和政策之间的衔接，促进区域协调发展，防止盲目投资、重复建设；制定《鼓励和引导民间资本投入战略性新兴产业的措施》，加强财税对战略性新兴产业支持的法律，制定金融为培育和发展战略性新兴产业服务等配套法律法规等，促进我国战略性新兴产业快速健康发展。

（二）产业组织法中企业兼并重组的法律

企业兼并重组是深化企业改革，促进产业结构优化升级，加快经济发展方式转变和结构调整，提高发展质量和效益，增强抵御国际市场风险能力的重要途径。美国经济的发展与美国几次兼并浪潮关系密切。目前，我国存在行业重复建设严重、产业集中度低、自主创新能力不强、市场竞争力较弱的问题，更要加快企业兼并重组，锻造大企业、大集团、跨国公司，提高我国企业国际竞争力。

我国企业兼并重组的法律较薄弱。1989年2月，国家体改委等四部门颁布的《关于企业兼并的暂行办法》一直暂行至今，立法严重滞后于我国经济发展的形势。近年来，我国加强企业改制重组的立法，2008年颁布《关于企业改制重组若干契税政策的通知》；2009年4月颁布《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》；2010年8月，国务院印发了《关于促进企业兼并重组的意见》；国资委在今年上半年发布《中央企业“十二五”发展规划纲要》时指出，除了促进国有资本向国家经济命脉集中外，还要推动国有企业向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中。因此，我国目前须修改《关于企业兼并的暂行办法》，或重新制定《企业兼并重组办法》并配套相关政策和规章，做强做大优势企业，推动优势企业实施强强联合、跨地区兼并重组、境外并购和投资合作，提高产业集中度，促进规模化、集约化经营，加快发展具有自主知识产权和知名品牌的骨干企业，培养一批具有国际竞争力的大型企业集团，推动产业结构优化升级。

（三）促进第三产业（服务业）发展的法律

尽快使我国服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路。服务业的发展，可以促进经济增长，增加就业。党中央国务院非常重视第三产业发展，1992年6月中共中央、国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》；1993年3月国务院批准国家计委《关于全国第三产业发展规划基本思路》；2007年3月，国务院颁布《关于加快发展服务业的若干意见》；2010年9月颁布《关于发展家庭服务业的指导意见》等，促进了我国第三产业（包括服务业）迅速发展。但我国第三产业整体水平不高，第三产业产值占国民经济比重与发达资本主义国家相比差距较大。因此，必须加快第三产业（服务业）立法。制定《第三产业促进法》、《关于加快发展服务业条例》等，促进我国第三产业和服务业的快速发展。

（四）地区协调发展的法律

地区协调发展是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的重要内容。近年来，我国重视地区协调发展，制定了《促进中部地区崛起规划》、《长江三角洲地区区域规划》和《江苏沿海地区发展规划》等，2006年中共中央国务院印发了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，2006年5月国务院办公厅颁布了《关于落实中共中央国务院（关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施）的通知》，2011年国务院颁布了《关于国家东中西区域合作示范区建设总体方案的批复》等。这些法律法规有力促进了地区协调发展的进展。目前我国区域性经济发展迅速，但还需要进行总的区域协调发展立法，在条件成熟时，需要制定《中华人民共和国区域经济协调发展法》，以更好促进区域经济协调、健康发展。

五、转变经济发展方式与财政的立法

（一）公共财政与财政支出结构的转变

我国应按照公共财政理论，建立财政法的框架体系。根据政府职能转变，以满足公共需要为目标，科学界定财政支出范围，在保证国家机关履行行政管理职能需要的基础上，财政支出结构须转变，扩大社会公益事业支出。凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要通过财政手段去进行干预，只有当市场机制解决不了或解决不好时，才通过财政宏观调控来解决。

（二）加强和改善财政宏观调控修改预算法

我国现行预算法是1994年在八届全国人大二次会议上通过的，1995年施行，迄今已实施了16年d随着经济社会的发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方，例如：政府更改预算，哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情自主改变；大量政府收支游离于预算之外，预算编制粗放，预算本身缺乏科学、合理的定额和标准，有些预算还不够细化；预算没有完全公开，透明度还不够；中央和地方财权、事权不匹配，违反预算制度的处罚性规定不是很具体、很严格等。我国预算法的修改稿列出“行政性收费收入”，但未列“事业性收费收入”，更没有列“经营性收费收入”，而且没有把“社会保障”、“基金收入”列进来，依照修改之后的预算法，现在的预算依然不完整。在《预算法》修改还没有经过全国人大通过之前，预算法修改问题仍然是经济法的研究课题。预算法修改应贯彻公共财政的因素；加强国家对预算的宏观调控，做到平衡预算，减少或平衡财政赤字；政府全部的开支须列入预算；加强人大对预算的审批监督，强化预算监管等规定。这样，预算法才能符合我国社会主义市场经济不断发展的宏观调控的需要。

（三）加快制定政府转移支付法

为优化公共资源配置，推动经济发展方式转变，必须规范完善财政转移支付法律制度，理顺政府间的财政分配关系。一是按照集权和适当分权相结合的原则，合理划分中央政府与地方政府之间的事权和财政支出范围；二是按照财权、财力与事权相适应的原则，明确划分中央财政、地方财政与事权相匹配的财权、财力，理顺中央财政与地方财政的分配关系。尽快改革目前的财政转移支付办法，实现公共服务均等化，逐步扩大财政转移支付的规模，加大对中西部地区转移支付的力度，提高中央对地方一般性转移支付的比例，适当降低专项转移支付的比例，促进区域经济协调发展。

我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。十多年来一直在过渡，立法严重滞后于经济发展。2008年中央财政进一步完善了中央对地方一般性转移支付测算办法，制定了《2008年中央对地方一般性转移支付办法》。2011年中央制定了《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》，该办法中提出了缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，推动科学发展，促进社会和谐。转移支付法有了一定的发展。

目前，我国转移支付存在一定问题，现行转移支付制度存在众多问题，如事权与支出责任界定不清，专项转移支付项目管理不够规范，转移支付监管水平不高等。根据国家有关审计机构审计，转移支付的资金大量游离于人大监督之外，因此，必须进一步加强财政转移支付的监督，尽快制定《财政转移支付法》完善我国转移支付法律制度。

早在2003年，《财政转移支付法》已被列入十届全国人大常委会五年立法规划。此后，人大常委会预工委启动了财政转移支付法的起草工作。目前，北京大学、人民大学经济法教授接受有关部委的委托，起草出《财政转移支付法（草案）》，该草案应进一步修改后尽快提交全国人大讨论通过。

（四）制定调控地方政府负债的法律

有关我国地方政府举债，据审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174．91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109．51亿元，占62．62％；政府负有担保责任的或有债务23369．74亿元，占21．80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695．66亿元，占15．58％。

近几年，地方政府举债存在较严重问题：地方政府举债融资缺乏规范，地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，地方政府融资平台公司数量多，管理不规范等。同时，地方负债率过高，新增负债过多，加之财政使用效率低，地方政府将无法偿还债务本息。长此以往，一轮地方债形成的银行坏账潮就有可能到来，地方政府信用将受损，甚至不利于地方政权的稳定。

目前，政府须加强调控地方政府负债的法律研究，制定《地方政府举债融资管理规定》，从而明确政府举债的目的和用途，规范地方政府债务管理，防范财政金融风险。规范地方政府举债融资范围和幅度，将地方政府债务收支纳入预算管理。严格控制地方政府举债和担保承诺行为。进一步清查规范地方政府举债融资平台公司活动，全面推进信贷管理制度调整和完善，控制地方政府的举债规模和数量，建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，保障地方经济的正常增长和发展。同时，进一步明确中央和地方的事权和财权，完善分税制法律体系，适当降低中央税收收入，提高地方税收收入。促进地方经济稳定、健康发展。

（五）深化财税体制改革，健全公共财政法律体系

财政部部长谢旭人在《求是》发表署名文章指出：“‘十二五时期我国加快财税体制改革，要以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。”我国须进～步建立、健全我国公共财政法的法律体系，包括公共财政基本法、预算法、财政支出法、财政转移支付法、财政补贴法、切实保障和改善民生的法律、财政采购法、财政投资法、财政监督法。目前，我国须进一步加强公共财政基本法、财政转移支付法、财政监督法的研究，建立和健全公共财政法的法律体系。

六、转变经济发展方式与金融调控法的发展

在转变经济发展方式过程中，金融调控法须进一步加强和完善。金融宏观调控的中间目标须改变。“用社会融资总量替代信贷指标作为金融宏观调控的中间目标”。我国应加快金融改革与创新，加强对“三农”、战略性新兴产业、产业兼并、转移等的信贷支持；严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，加强对地方政府融资平台的放贷管理，强化信贷执行情况的检查监督，防范信贷风险，发挥信贷杠杆作用，促进经济结构调整。

有关金融调控法的研究须进一步研究有关金融促进产业结构调整的法律，支持战略性新兴产业发展的法律；研究有关推动中小企业信贷管理制度改革创新的法律，解决中小企业融资难问题：研究有关“信贷审慎管理”的法律，重点是建立逆周期信贷调控机制和强化系统重要性金融机构的宏观审慎管理。

我国已经颁布有关涉及信贷审慎管理规定的法规和规章有《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》等。我国须进一步研究制定《商业银行信贷审慎管理办法》，预防系统性金融风险：一是建立金融体系稳健性分析监测和评估制度，强化宏观审慎分析，把握宏观经济走势及其风险变化，建立系统稳健性监测评估指标体系；二是建立和完善逆周期的货币信贷动态调控机制；三是强化系统重要性金融机构、市场和工具的监管制度；四是构建多层次金融体系，完善金融市场价格发现功能，完善有序的风险处置安排，建立存款保险制度；五是加强部门配合，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效协调和补充，人民银行和金融监管部门根据职责分工实现统筹协调，加强对系统性金融风险的分析和研判，促进货币政策和监管政策措施的协调，强化金融风险化解和处置行动的配合，加强金融稳定信息共享等。信贷审慎管理制定的建立对我国金融体系的安全将会起到重要作用。

国际金融危机引发全球经济结构深度调整，使我国经济结构调整成为一项紧迫任务。调整经济结构，转变经济发展方式已成为我国国民经济保持平稳较快发展的关键，成为实现科学发展的重点。在转变经济发展方式过程中，总结我国历次宏观调控的经验，并将行之有效的宏观调控措施上升到宏观调控立法，可为宏观调控法发展提供契机。我们必须加强对宏观调控法的研究，进一步加快制定和修改有关宏观调控的法律、法规和规章，发挥宏观调控法在转变经济发展方式中应有的重要作用，促进我国国民经济较快健康稳定发展。

（责任编辑徐丹）