我国信贷政策导向效果评估的实践和思考

汤莹玮　洪波

摘要：制定和实施宏观信贷指导政策是中国人民银行的主要职责之一。在金融调控以间接方式为主的情况下，人民银行进行制度创新，探索建立了信贷政策导向效果评估制度，并在地区层面和全国层面开展了实践。在“十二五”时期，为加大对实体经济的支持，促进经济发展方式转变和经济结构战略性调整，加大对经济薄弱环节和区域协调发展的支持、保障和改善民生，推动和谐社会建设，需要信贷政策发挥更加重要的作用。信贷政策导向效果评估制度是一项长期性制度建设工作，要不断总结经验，完善评估体系。

关键词：中央银行；信贷政策；评估

JEL分类号：G32；E51中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2012)06-0038-04

一、我国建立信贷政策导向效果评估制度的背景

信贷政策是金融宏观调控体系的重要组成部分，是中央银行在尊重商业银行“安全性、流动性、盈利性”原则下，以货币政策为依据，以产业政策为导向，配合国家社会政策和区域发展政策，引导和规范银行信贷资金投向的一系列政策法规和管理制度的总和。与货币政策着眼于调控货币总量相比，信贷政策着眼于调控银行信贷资金投向的比例、结构和期限，具有结构性的特点。可以说，信贷政策和货币政策共同组成了中央银行宏观调控的“左右手”。

从各国情况看，尽管不一定名为“信贷政策”，但多数国家都有从结构上调控资金流向，从而事实上履行信贷政策的职责的机构。比如，为鼓励金融机构将在社区内吸收的存款更多用于当地社区发展，美国制定了《社区再投资法》；又如，为支持中小企业，日本成立了中小企业金融公库。从我国的情况来看，制定和实施宏观信贷指导政策是中国人民银行的主要职责之一，我国信贷政策主要包括以下内容：一是与产业政策配合的信贷政策，如金融支持服务业、文化产业，限制向“两高一剩”行业贷款等；二是与区域发展政策配合的信贷政策，如金融支持西部大开发，东北振兴、中部崛起等；三是支持社会经济薄弱环节的信贷政策，如金融支持“三农”、中小企业等；四是涉及民生的信贷政策，如金融支持就业的小额担保贷款政策，扶贫信贷政策、助学贷款政策等；五是消费信贷政策，包括房地产和汽车金融等；六是应急性信贷政策，如金融支持抗震救灾、应对禽流感等。

从我国信贷政策操作实践来看，信贷政策大致可划分为三个阶段：一是直接调控阶段(1998年以前)，中央银行通过严格的贷款规模控制和利率管制直接干预商业银行的业务，信贷政策带有浓厚的行政色彩，实施效果“立竿见影”。二是直接调控向间接调控转型阶段(1998年——2004年)，中央银行取消贷款规模限制，信贷政策行政干预的色彩在淡化，“窗口指导”的成份逐步提高，信贷政策实施效果总体上比较好。三是以间接调控为主的阶段(2004年至今)。2004年银监会从人民银行分设，人民银行专注于宏观调控，银监会专注于银行监管，这种体制安排在强化调控和监管专业分工优势的同时，也造成了人民银行对信贷政策的实施主体制约力减弱，金融机构执行信贷政策不到位，自觉性不强，信贷政策实施效果与政策制定者的预期目标有偏差。特别是当一些信贷政策支持鼓励的业务利润空间有限、风险也相对较大，与金融机构在市场化原则下利润最大化的目标相冲突的时候，金融机构执行信贷政策动力不足，人民银行没有更好的手段去推动金融机构予以落实，信贷政策实施效果不佳。在此背景下，人民银行需要创新信贷政策手段和方法，探索在间接调控的方式下，如何加强外部监督和约束，更好地引导金融机构兼顾市场化目标和国家宏观政策导向。

完整的政策体系一般包括政策制定、实施和效果评估三个环节。之前对前两个环节讨论较多，对效果评估重视不够。只有客观真实地评估总结政策的实际效果，才能借鉴好的经验，并对暴露出的工作不足，加以改进完善。信贷政策导向效果评估制度就是从政策效果评估角度对信贷政策制度的创新，力图通过建立一套指标和方法动态跟踪监测和评估金融机构实施信贷政策的态度、措施、效果等情况，达到以下目的：一是督促和引导各金融机构更加有效地落实信贷政；策，提高信贷政策的实施效果；二是及时发现政策实施过程中存在的问题，有利于促使信贷政策决策部门改进和完善信贷政策，提高信贷政策制订的科学性；三是加大政策的宣传沟通，增加社会各界对信贷政策的认识和理解。

二、我国信贷政策导向效果评估制度的探索实践

(一)区域试点

2008年1月，中国人民银行印发《关于试点建立信贷政策导向效果评估报告制度的通知》(银发(2008]29号)，尝试以人民银行分支机构为主体开展信贷政策导向效果评估试点。在促进信贷政策贯彻落实，促进信贷产品创新，促进改进信贷文化，促进辖区金融生态环境建设，促进金融机构依法合规公平竞争的试点原则下，人民银行各分支机构因地制宜，创新性地推进评估工作，各地评估内容各异、方法多样。

根据评估覆盖信贷政策的范围，全国大致可分为以下四种模式：一是专项评估，即只对一个或多个专项信贷政策开展评估。如：南京、广州评估中小企业金融服务：成都评估金融支持灾后重建；兰州评估国家助学贷款；石家庄评估绿色信贷政策等。二是综合评估，即选择有代表性的若干专项信贷政策进行综合评估。如西安的评估项目既涵盖对重点地区、重点领域和重点行业的支持，也纳入对弱势行业、弱势产业、弱势群体等涉及民生金融的支持。具体包括金融支持关中一天水经济区、支持社会主义新农村建设、支持中小企业发展、支持弱势群体住房、支持居民消费、支持就业再就业、支持助学贷款、支持节能减排和淘汰落后产能、支持林业发展、支持文化企业发展、支持服务外包产业发展等11项信贷政策实施情况。三是专项评估与综合评估相结合，即先分别对若干专项信贷政策评估，再汇总专项评估结果进行综合评估。如重庆的评估方案包括6个专项信贷政策，并根据商业银行业务范围的差异建立了“4+2”的计分模式。又如，太原的评估方案则从8个专项内容中选取得分较高的5个单项进行评估。四是综合评估货币政策和信贷政策。如上海评估宏观审慎货币政策的实施和信贷结构优化。多数地区以中资银行为评估对象。上海的评估对象范围最广，除银行外，还包括财务公司、汽车金融公司、金融租赁公司、信托投资公司、外资主报告行等。

从指标体系看，大部分地区的评估指标采取定量和定性相结合，以定量指标为主的方式，定量指标的权重在70％－80％左右。定量指标一般包括增速、增量、结构、份额、资产质量等；定性指标包括报表报送、政策反馈、内部管理、产品创新等。多数地区关注的是被评银行的表内资产情况，部分地区(如南京、郑州)将表外融资也纳入观测范围。

从指标计分方式看，多数地区采用百分制打分。但计分方式各有特色。如沈阳、广州将对各指标进行无量纲化和一致化处理，使原始数据转换为趋势相同的无量纲数值，再进行线性加权计分；西安、杭州采用采取区间赋值法；重庆采用排队计分法。

从数据来源和评估频率看，评估数据获取来源有人民银行调查统计数据、人民银行分支机构货币信贷专项监测数据、人民银行征信系统数据、金融机构上报数据等。评估频率有一年一评的，也有半年一评的，还有一季度一评的。

从评估结果一般有两种形式，一种是分档法，即按照得分结果排名分为不同等级，大多数地区采用这种方法；另一种是排名法，即按照得分结果顺序排名，不再区分等次。评估结果的发布形式是由人民银行分支机构下发正式文件，向地方党委、政府、被评金融机构及其上级行等有关部门通报。

从奖惩机制看，对于落实不力的金融机构，采取约见谈话、限期整改等措施；对于落实较好的金融机构，采取通报表扬、颁发奖牌等措施。有条件的，由地方政府给予奖励或奖金。

信贷政策导向效果评估的基层试点获得以下经验：一是信贷政策内涵丰富，涉及领域宽泛，在一个评估体系内综合评价所有的信贷政策可能比较困难。此外，信贷政策有较强的时效性，不同阶段信贷政策的侧重也有所不同。因此，从现实情况看，考虑先以专项信贷政策评估为主，构建动态调整的评估体系可能是一个务实的选择。在保持政策连续性和稳定性的基础上，再考虑根据宏观调控的要求和重点，动态调整信贷政策导向评估的重点内容。二是评估方法必须建立在科学的基础上。指标概念明确，统计口径标准、数据容易获取，计分方法科学，模型易于理解。三是便捷地获得精确、可信的数据是评估工作的基础，有必要开发信贷政策导向效果评估数据信息系统，建立评估基础数据库，利用数据处理软件，提高工作效率。四是可尝试探索建立规范的评估结果信息披露制度和激励约束机制，保证信贷政策评估工作在健康、规范的轨道上可持续性发展。

(二)全国实践

2007年和2009年，《涉农贷款专项统计制度》和《境内大中小型企业贷款专项统计制度》先后出台。自此，涉农贷款和中小企业贷款有了统一、权威的数据口径，也为建立全国统一的涉农和中小企业信贷政策导向效果评估提供了基础数据支持。在总结区域试点经验的基础上，人民银行于2011年印发了《涉农信贷政策导向效果评估指引》和《中小企业信贷政策导向效果评估指引》，开始尝试用全国统一的框架对近年来备受关注的涉农和中小企业信贷政策进行评估。

从形式上看，“两个指引”均分为总则、评估指标和方法、评估程序、评估结果和运用、附则五部分内容，共十九条。评估的核心思想：一是采取分级评估模式。即人民银行总行负责全国性金融机构法人的评估，人民银行省级分支机构负责辖区内全国性金融机构分支机构和地方法人金融机构的评估。评估每年开展一次。二是采取定量评估与定性评估相结合的方法，其中，定量评估权重为80％，主要从贷款总量、贷款结构、市场份额、贷款质量等四个方面设置定量指标；定性评估权重为20％，主要反映政策实施、制度建设、金融创新、外部评价等难以通过定量指标反映的内容。定量指标由人民银行根据中国人民银行涉农和中小企业专项统计数据计算得分；定性评估主要是人民银行参照参评金融机构填报的评估问卷、日常监测等情况确定。三是设立两级定量指标体系。根据涉农、中小企业信贷政策的侧重点不同，一级定量指标项下分设了多个二级定量指标，主要包括绝对值指标(如余额、增量等)和相对值指标(如增速、占比)，以平衡可能存在的大小银行因基数不同产生的增速不可比问题。四是参照纵向基准和横向基准。纵向基准是被评金融机构自身跟自身进行纵向比较，反映被评金融机构的努力程度。为了消除跨年度指标的大起大落，纵向基准原则上用金融机构各项指标最近三年的平均值确定。横向基准是被评金融机构跟其它所有参评金融机构横向比较，反映金融机构的“贡献”程度，使用所有参评估机构的指标平均值。为平衡不同业务重。点的金融机构的不可比问题，纵向基准评分和横向基准评分的权重设置比较均衡。五是定量指标的计分。为平滑统计数据波动，在定量评估中，首先使用季度平均余额法计算各项指标值；然后将指标值以评分基准线为界，划分连续区间；最后使用投影法计算具体得分。六是按照“均值一标准差”法，确定评估等次。七是评估结果可作为中国人民银行调整和完善相关信贷政策、实施差别准备金动态调整和再贷款(再贴现)政策等有关工作的重要参考依据。

三、完善信贷政策导向效果评估制度的思考和建议

(一)建立与信贷政策业务契合度高的信贷结构数据库

及时获取结构精细、口径明确、层次清楚、时效准确的信贷结构数据是信贷政策导向效果评估的前提条件。目前调统部门的分行业信贷数据是按照国民经济行业分类标准(GB／T4754-2002)统计的，这种分类与日常的信贷政策业务口径不一致，数据利用率不高。了解一些重要的信贷政策效果，比如农村金融产品和服务方式创新、金融支持服务外包、金融支持“走出去”、金融支持大学生村官等，有时采用专题调研的方式。这种方式时效性不强，而且各金融机构数据口径不统一，数据可比性不高，并且管理部门无法核实，数据真实性也有问题。建立信贷结构数据库，积累信贷结构的历史数据信息，有利于加强业务分析，观察政策执行情况和成效。

(二)开发信贷政策导向效果评估信息管理系统

目前信贷政策导向效果评估制度初步建立了一套量化指标体系，其中涉及大量数据信息的处理。为提高评估效率，方便评估信息的交流和共享，建议尽快研究开发全国联网的信贷政策导向效果评估信息管理系统。评估信息管理系统应实现基础数据录入后，根据评估制度中的计分标准自动计算出最终得分，并进行档次划分，以减少人工操作带来的误差。

(三)探索合适的评估结果披露制度

合适的评估结果披露可以加强金融机构执行信贷政策的外部约束。目前在各地区试点的信贷政策导向效果评估结果披露有几种方式：一是向被评金融机构上级行通报；二是向地方政府或相关部门(如当地银监局、财政局等)通报；三是在内部会议上通报；四是向新闻媒体通报。全国层面的评估指引没有对评估结果的披露方式进行规定。总体上看，目前的结果披露大多限定在内部范围，但从长远看，应在客观公正评价的基础上，探索向公众披露相关评估结果的内容。

(四)完善评估约束激励机制

一方面要加强信贷政策与中央银行其他政策手段的配合，如将评估结果与银行间市场业务准入管理挂钩；另一方面，要加强信贷政策与其他公共政策的配合，提高政府相关部门对评估结果的认同度。引导政府相关部门将评估结果作为财政奖励支持、税收优惠、差别监管政策的参考。

(五)适时开展信贷政策绩效评估和影响评估

信贷政策导向效果评估属于公共政策评估的范畴，而完整的公共政策评估包括政策执行评估、绩效评估和影响评估几个层面。我们目前开展的信贷政策导向效果评估主要是对金融机构信贷政策执行情况的评估，考察的是金融机构信贷政策执行过程和直接效果，尚未针对信贷政策的成本收益情况开展绩效评估，也没有对信贷政策最终要达成的目标效果进行影响评估。下一步，可开展信贷政策绩效评估和影响评估方面的研究和实践，进一步完善评估体系。

(责任编辑：姜天鹰)