社会资本视角下行政之恶规避研究

胡涤非 陈海勇

摘要：行政之恶是现代技术理性文化催生下，普遍存在于现代组织中的不公正的或者不必要地施加伤痛、苦难和死亡于其他人的人类行为。其主要存在于现代公共组织中，对社会秩序造成破坏，这让我们不得不反思公共行政，审视现代组织和公共政策，解读现代组织中的人性。文章分析了社会资本对抵制国家权力扩张，增加政府部门绩效，提高公共政策效力以及抑制腐败产生的作用机制，提出了社会资本能从一定程度上规避行政之恶发生的范围和频率，预警了中国对行政之恶防范的紧迫性和艰巨性，以期对行政之恶的防范作出努力。

关键词：行政之恶；社会资本：现代组织：规避

中图分类号：D630.9

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0153-04

一、问题的提出

2010年11月15日，成都赛区超女王贝在武汉某整形医院进行面部磨骨手术时发生意外，抢救无效死亡。在武汉市卫生局公布的对王贝医疗事件的联合调查报告显示，主刀医生汪某不具备美容主诊医生合格证和资质证书，而在该医院的宣传中，汪某被誉为“黄金改脸型专家”，此报告让整个事件的讽刺意味更加耐人寻味。该事件也引起了卫生部的高度关注和重视，卫生部表示要在近期对美容行业进行整顿，严厉打击美容行业的各种违法行为。

在这起所谓的医疗事故中，我们与其说王贝死于一次意外的医疗事故，不如说她死于一场行政之恶。在这个过程中，相关的卫生部门和行政部门及其工作人员的监管不严，督促不力，执法流于形式，甚至在事故调查中回避事实，开脱责任，让行政之恶惯性的延续，成为行政之恶的干犯。主刀医生汪某作为一个普通的医生，并无心给王贝带来伤害和死亡，却在普通的工作中，不知不觉沦为行政之恶的要犯。在整个事件中，行政之恶正带着面具，悄然的发生着。

普通的人在日常的工作中，尤其是公共组织中的行政人员，不知不觉被卷入行政之恶，是行政之恶的普遍特征。其中，公共组织及其行政人员与行政之恶之间存在着内在的密切联系，这让我们不得不反思公共行政，审视现代组织和公共政策，解读现代组织中的人性。什么是行政之恶?行政之恶是如何产生的?最关键的是如何对行政之恶进行规避?对于这些问题的解读具有重要的理论意义和实践意义。本文在现有反思公共行政研究的基础上，在社会资本视角下就行政之恶规避进行了探讨。

二、相关文献回顾

公共生活中一个重要的问题就是要不断的反思公共行政。白锐教授翻译的由两位美国学者艾赅博和百里枫所著的《揭开行政之恶》一书，为我国反思公共行政提供了新的内容和视角，同时，也让理论家和实践家甚至全社会能够正视行政之恶，并为行政之恶的规避寻求理论基础和实践空间。

在现代社会中，技术理性文化盛行下，产生了一种新的，让人迷惑的邪恶——行政之恶。艾赅博和百里枫认为，行政之恶是与邪恶相联系的概念，邪恶被定义为“不公正的或者不必要地施加伤痛、苦难和死亡于其他人的人类行为”，行政之恶是一种特殊的邪恶。行政之恶的普遍特征是普通人参与行政之恶行为的同时，心安理得并不知其过错。其实，行政之恶实质是投射到现代组织人性的反映理性的组织和官僚体制训练了从业者的服从精神，在强大的现代理性组织和社会架构下，个人变得越来越依附和服从组织权威，从而抽空了人类的道德感和历史意识，个人的良知变得越来越淡薄，尤其是公共组织的公务人员，他们以公共利益之名，在理性行政实践中行行政之恶之实的现象已经司空见惯。纳粹大屠杀是典型的行政之恶事件，德国公务员在道德错位的情形下，在自认为伟大事业的驱使下，心安理得的参与残杀犹太人的行动中，再次证明了理性组织及其结构和个人的结合是行政之恶产生的机制。在社会关系中，语言与去人性化，视角和距离以及立场的不同，都是行政之恶产生的原因。因此，行政之恶是个人、组织和社会的行为共同构建的。

综上所述，文章认为行政之恶是现代技术理性文化催生下，由个人、组织和社会的行为共同构建的，普遍存在于现代组织和社会中的不公正的或者不必要地施加伤痛、苦难和死亡于其他人的人类行为。

行政之恶在社会中普遍存在，对社会秩序和人类的价值观念造成破坏，致使正视和规避行政之恶之路变得极其必要而又任重道远。行政之恶可以从多个层次上来解读，可以从中了解现代公共行政和公共政策的程序性症结，也可以思考现代公共行政中的根本性价值问题，甚至可以深入的思考现代组织中的人性问题——其学术触角和价值关怀是非常深邃的。

大多数反思现代公共行政的研究者力求使现代公共生活中各种相互冲突交织的价值观念达求一种平衡，以维护人类良善有序的社会秩序。就规范和审视现代社会和公共组织人的行为的相关研究来说，虽然名目各异，其实质大体相同，总结起来，主流的研究有三种途径，即外部控制、内部控制，以及外部控制和内部控制两者相结合。

费纳主张的伦理学强调外部标准，强调控制、法律、规章、制度以及准则等外部的力量，规避相关行政人员在公共行政中的失范行为。汤普森的观点也和费纳同出一辙：公共组织及其行政人员、角色都高度依赖于外部因素的控制，这些外部因素是通过法律、立法监督和官僚等级制度表现出来的。漆国生认为理应建立公众参与的体制，以提高公共服务的效能。其他学者也都从其他不同的角度提出应该建立以外部控制为核心的公共服务伦理。徐汝华，朱前星，山永福，等主张建立和加强道德立法，问责制度，监督机制等一系列的制度来保证公共行政的良性和健康的发展。

弗里德里希认为伦理学必然关乎个人内在的行为标准。它能指引公共组织成员的行为。约翰·M·高斯，弗里茨·莫尔斯坦·马克斯形成了与佛里德里希同样的观点。他们都认为，公共组织中的人才是有责任感的，外部控制不能替代责任感，内化了的态度、价值观和信仰更能从根本上规范人的行为，化解行政中的不规范的行为。沈雯也认为，人们对于现代性中理性的崇拜。使个人迷失了自我，技术理性文化使现代人丧失了有价值的信仰，并呼吁要在现代性进程中从新建立道德意识和精神信仰，以回归完整的人性。张康之，李建华，李好等人的研究强调通过提高个人的道德情操和信念、专业素养和职业道德以及人性品格，从而达到使个人遵从自己的良心和操守，自我约束，避免公共行政人员陷入行政之恶的泥潭。

第三种路径是看到了二者之间的弱点和缺陷，而采用一种折中的方法，提出应该整合外部控制和内部控制，形成合力，最大程度的避免行政之恶的出现。特里.L.库珀就认为，当务之急就是平衡外部控制和内部控制之间的平衡，同时也承认二者之间也会产生冲突。李建华，袁建辉，石国亮，的研究也表明，加强制度和体制建设，建立基本原则，明确责任和权限，改变服务模式，提升服务质量，提高相关人员的个人技术能力和道德素质，使外部控制和内部控制统一起来是实现完善公共服务和规避行政之恶的有效途径。

以上三种研究路径和规避方法，都发挥了一定的作用，但上述方法在理论上和实践上都遭到挑战。从理论上来说，行政之恶是浸淫在现代技术理性文化中的一种邪恶行为，现代组织架构和组织文化正是行政之恶发生的动力和场所，同时掩盖了行政之恶的面目。正如鲁宾斯坦所言，那些大屠杀的执行者从来没有违反过种族灭绝或去人性化方面的法律，所有的事情都是按照法律来执行，根据合法机构行政审批的程序来做，很多关键政策和新思路都是出自官僚体系内部。制度恰恰为行政之恶涂上迷人的色彩和披上合法的外衣，为其提供了保障。助长了行政之恶的滋生。内部控制的途径是困难的，社会和组织归根到底都是由个人组成的，在公共利益和个人利益发生矛盾时，行为人更多的是倾向于个人利益。大屠杀的历史事实告诉我们：与现代组织及一般意义上社会机构中合法化的权利相比，个人良心的力量非常单薄，当下的伦理规范对于限制现代组织中的邪恶无能为力。…在外部控制和内部控制都出现不同程度的弊端时，二者结合的路径也不容乐观，存在相互冲突。在实践上，在当前的伦理基础上，行政之恶大行其道，我们对案例中所展示的性质相同的诸如，暴力拆迁，城管野蛮执法，无证医务人员致患者伤残，三鹿奶粉伤害婴儿等事件中隐藏的行政之恶事件早已司空见惯，习以为常，以至于社会秩序遭到不同程度的破坏，社会矛盾的暗涌不断积聚。我们不得不承认，建立公共服务伦理的基础仍然令人堪忧。基于以上的理论分析和客观事实佐证，在以往的研究中，伦理建构的视角虽然有其不尽人意的地方，但在矫正公共行政失范和规避行政之恶的过程中具有不可替代的地位，该研究视角无疑为社会的发展和进步作出了积极的贡献。文章认为公共生活的反思应该具有多元方法和视角，使其相互补充，促进和完善，达到认识和解决公共生活中所存在问题之目的。因此，文章提出了发展社会资本，增加社会资本的存量，能有效的遏制和规避行政之恶发生的频率和范围，以弥补主流的研究路径的缺陷和不足。由于社会资本具有积极作用和消极作用的双面性，文章只就其在规避行政之恶的积极意义方面做出论述，同时，在肯定社会资本积极意义的同时，并不否认其消极性，但后者并非本文研究的内容。

三、社会资本规避行政之恶的可能

社会资本自发端以来，凭借其强大的解析功能和实践成效，深受各个学科的追捧，社会学、人类学、管理学、政治学都把社会资本拿来所用，进而推动了学科的进步。事实表明，社会资本对于不同的学科都有重要的意义，但其更多的价值则表现在社会政治生活上。

社会资本对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要，但是它最重要的影响力不在经济生活中，而在社会政治生活方面。真正把社会资本引入政治学的是帕特南，他和同事对意大利近20年的研究结论表明：社会资本是意大利南北政府绩效存在显著差异的关键因素。丰富的社会资本存量使意大利北方的民主制度走入良性的循环，信任、互助、互惠、合作带来社会经济的进步与繁荣，社会充满活力，政府日趋民主；稀缺的社会资本使意大利南部地区陷入了恶性循环，背叛、依附、剥削强制服从带来了民主制度的水土不服，带来政府绩效低下，社会混乱。文章的研究主要是采用帕特南的定义“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。信任、规范和网络是社会资本的构成要素，信任是社会资本的基础，规范是社会资本的实现方式。网络是社会资本的表现形式。在社会资本丰富的国家和地区，公民积极参与公共事务的管理，经过多次的博弈，社会团体和公共组织以及公务人员之间形成互惠的规范，在此基础上建立的信任又增进公民和公共组织及其从业人员的感情和理解，使各种不同的利益和相互冲突的价值观达成妥协、平衡和化解。北欧是现代理性最完善的地方，但是其社会团体的基层力量使北欧的行政之恶并不突出。所以，文章认为社会资本与行政之恶之间存在着某些紧密联系，社会资本对行政之恶的防范是有可能的，可行的，而且是有效的。

社会资本与行政之恶之间存在着紧密的联系。它可以从以下几个方面产生规避机制。化解行政之恶或者减少行政之恶发生的频率和范围。

(一)抵制国家权力的扩张

纳粹大屠杀是行政之恶的标志性事件，其中关键的因素之一是国家权力的过度扩张，导致公民和社会失去了话语权，失去了抵制行政之恶的能力。参与行政之恶的人员在对国家权威和组织的服从中，被蒙蔽了最基本的价值判断。丧失了个人的良知。首先，社会资本的公民参与和合作，促进传统政治型到社会治理型过渡，形成“大社会，小政府”的善治局面，抵制国家权力的过度扩张。其次，社会资本是公民参与和民主的基础，民主意味着人民当家作主，公民可以自由的表达自己的喜好、思想和价值观，避免对国家权力的盲目服从。由此可见，社会资本对于规避国家权力扩张所引起的行政之恶有积极的作用。

(二)增进政府部门绩效

帕特南对意大利南北行政区的考察结果表明，社会资本对政府部门绩效有显著的影响。随着公共管理事物日益的多样化和复杂化，社会资本存量丰富的地方，政府就会转移一部分的社会服务和社会管理到民间组织，民间组织通过沟通协调，团结合作共同管理公共事务，这种合作管理一定程度上满足了公民自身的需求，提高了社会的满意度，增进了政府绩效。一方面公民的积极参与建立互惠的规范，增强了社会信任和政治信任，解决了集体行动困境和囚徒困境，在社会治理中，从一定的程度上化解了行政之恶的发生。另一方面，在公民网络中，民间组织和公共组织以及公务人员之间通过多次的合作，建立公民和政府的互惠规范。政府人员为了获取更多的政治资源，例如选票，社会亲民形象等会想方设法的提高服务质量，维护公共利益，增进政府部门绩效。社会资本存量和质量高的社区，公共组织及其工作人员的责任感明显增强。其积极和端正的行政态度使行政之恶控制住更小的范围内。

(三)提高公共政策的效力

现代公共行政中，一个不容忽视的现象即是公共政策中包裹着行政之恶。社会资本与有效的公共政策之间存在辩证的关系：社会资本是有效的公共政策的前提。明智的公共政策反过来又提高了社会资本的形成和发展。一方面，政府部门的公共政策的制定要基于公民的需求，社会资本的网络参与强化了公民与政府，公民与公务员之间的沟通和理解，使公共政策制定者制定的政策能反映公民真正需求，而不是公务人员认为公民的需求，从而减少行政之恶的发生的政策源头。另一方面公共政策的执行需要政府和公民的密切合作，需要公民的积极响应和配合，社会资本能促使二者之间信任机制的形成，并提高信任程度，加深了人与人之间的理解和感情。社会资本决定着公共政策的整个过程，并在这个过程中优化着公共政策，提高公共政策的效力，从而避免了行政之恶。

(四)抑制腐败的有效机制

根据透明国际的最新数据，香港地区的廉洁指数在2009年位居世界第12位，属于非常廉洁的地区，其中一个重要的原因是香港廉政公署有效的整合了社会资本。相反，从帕特南的研究中，可以发现，低水平的社会资本是产生意大利南部的低效率和腐败泛滥的一个原因。腐败无疑是行政之恶的一种表现形式，社会资本的整合是抑制腐败的有效机制。首先，社会资本的参与和规范能有效监督公共组织和公务员的行为，使其失去腐败的机会。其次，社会资本促进信息交流和共享，政务公开，政府透明化，可以在全社会范围内揭露和打击腐败行为。最后，社会资本的信任能增强公务人员对社会的情感和责任，使其主动保持廉洁自律。

从以上分析可以看出，社会资本可以从社会结构的不同方面，作用于不同的机制，对现代组织和公共政策进行规范和优化以及对现代组织中的人性进行抑制、感召和救赎，避免其陷入行政之恶的泥潭，从而达到了对行政之恶进行有效的规避的效果。

四、建议与结论

通过以上的分析和讨论，可以看到社会资本之于规避行政之恶的积极作用，从这个意义上，本文提出了以下两点建议。

(一)培育积极的公民精神

帕特南在其《使民主运转起来》研究中表明，南北公民精神的不同，致使社会资本存量不同，进而导致意大利南北政府绩效存在着差异。培育积极的公民精神对社会资本的发展至关重要。一方面大力推进宣传和教育工作。教育是政治社会化的有效途径，培育公民精神本身即是政治社会化的内容和过程，教育提高了公民的参与意识和参与精神，所以教育是培育公民精神的重要途径。另一方面，完善法制，加强民主建设。法治建设是增强现代公民精神的有效手段，法律为公民的权利和义务提供保障，提高了公民参与社会管理的积极性；民主的建设，尤其是基层民主的推进，直接增加了公民民主的体验，提升了公民政治参与能力。

(二)发展民间社会团体

社团作为社会资本的主要载体，是规避行政之恶的主要力量，所以要大力发展民间社会团体。首先，提高社会团体的社会地位和社会认同。社会团体是独立的非盈利组织。是公民和政府合作治理的桥梁。政府要加大宣传，提升其社会地位和社会认同，同时培养管理社会团体的专门人才。其次，规范政府管理制度。政府应该减少对社会团体的行政管制，创造自由、平等和宽松的政治环境和社会环境，为民间组织的发展提供有力的支持。最后，发挥市场机制的作用。市场经济的发展，产生了大量的利益团体，这些不同背景的利益团体在共同目标和利益的基础上，孕育并孵化出大量的社会团体。

社会资本作为规避行政之恶的一种新的视角，文章在分析中一直抱着谨慎的态度，社会资本并不能完全为行政之恶“买单”，但可以中肯的说，二者之间的联系如此紧密，使社会资本在规避行政之恶中具有不可替代的地位。

行政之恶并非西方社会的产物，行政之恶作为现代社会中一种普遍的现象，并不独存与一个国家，一个地区，也存在于像中国这样的国家。现代性所挟带的问题。也非常典型地、甚至更为突出地出现在中国这样的国家。西方社会开始对现代性、现代组织以及现代组织中的人性进行深刻的反思，对技术理性的批判已经进行了至少数十年。像中国这样的发展中大国，不必也不能再走西方的弯路。行政之恶对于社会秩序的破坏作用，是与时下我们国家所开展的和谐社会建设格格不入的，防范行政之恶对于中国而言更为紧迫。消除行政之恶没有万全之策，最好的办法是反思公共行政，尤其是身在公共组织内的人们反思公共政策。我们可以期待，一群理解了社会与政府实质问题的人，一群对公共生活抱着批判态度的人，他们所组成的社群对包括国家在内的社区健康成长至为关键；而他们中的专业人士、公共事务从业人员与研究人员，对于防范行政之恶负有特殊而艰巨的责任。中国这样一个目前民主法治尚不健全，社会资本相对匮乏的社会，对行政之恶的防范更是任重道远。

责任编辑杨小民