农民金融发展权立法:一个分析框架

潘施琴

摘要：农民金融发展权是农民对社会金融发展状况和结果所应享有的基本权利，但是农民作为权利主体的“弱势性”，就要求国家作为实现农民金融发展权的首要责任人，应为农民金融发展权的实现提供制度支持，确保农民金融发展权的落实。而寻求发展权入宪、制定农民权益保障法、完善农民发展权的司法保障机制、建立健全农业保险制度等机制的构建，是实现农民金融发展权的根本法律路径。

关键词：发展权：金融发展权；农民

中图分类号：F830.34

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0114-04

在建设社会主义新农村，全面建设小康社会的历史进程中，农民发展权保障问题日益成为学界的热点和焦点课题。农民发展权是农民的一项新型人权，包括政治、经济、文化和社会生活等方面的权利。而经济权利是农民公民权中的一项重要权，金融又是经济的核心，所以获得经济权利很大程度上取决于能否得到平等的金融支持，农民作为国家和社会发展中的重要组成部分，理应获得国家的金融支持与帮助，这是社会发展中赋予他们的基本人权。因此，发展权仍然是一项属于人民的权利，而不是属于国家。Ⅲ我国13亿人口中，仍将近8亿人口居住生活在农村。农村发展仍然是我国发展的战略基础。所以，加强农民金融发展权法治保障，不仅是解决“三农问题”的重大举措，更是事关构建社会主义和谐社会的大事。

一、逻辑的起点：农民金融发展权的理论基础

(一)农民金融发展权的性质

1发展权是农民平等体现的一项基本人权。人权是人之所以为人应当具有的权利。人权概念从性质上看是一种自然法的概念，也是一种道德概念，而基本权利则是实然法概念，是人权的具体形态。基本权利是公民不可缺少的、不可替代的、不可转让的、稳定的具有母体性的权利，它在权利体系中具有核心地位和作用。由于人权具有普遍性，因此建构于其上的基本权利也应当具有通约性一基本权利不应当因为国别或人的差异而存在根本差别。

随着人权思想的进步和人权制度的发展，各种权利在发展上的关联性问题使得发展权逐渐在人权研究中占有重要地位。发展权作为所有个人和全体人类应该享有的自主促进其经济、社会、文化和政治全面发展并享受这一发展成果的人权，最初是由塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶于1970年正式提出的，其指出发展权是所有人的权利，每个人都有生存的权利并且每个人都有生活得更好的权利。1977年11月，联大教科文组织主持编辑的《信使》上发表了《三十年的斗争》一文，将发展权归入一种新的人权，称为人权的第三代。1977年，人权委员会通过第4(XXXIII)号决议，第一次在联大人委会系统内承认发展权是一项人权。从此，发展权问题被正式提上联合国大会国际政治、经济和法律事务的讨论范围。联大就此开展了一系列活动。1977年12月16日通过的《关于人权新概念的决议案》，1979年3月2日的决议(第4(XXXV)号和第5(XXXV)号，1979年11月23日以34／36号决议通过的《关于发展权的决议》等活动，在这些活动中一再强调“发展权是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权”。根据发展权的精神扩充和完善了人权概念，决定把有关政治、经济及社会发展，促进人的充分尊严和社会发展作为人权的相互依存的不可分割的内容。尤其是1986年联大《发展权宣言》的通过，标志着发展权由法定人权到实然人权的转化。该宣言指出：“发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现”。

从《发展权宣言》中的科学界定发展权可以看出，发展是政治、经济、社会和文化的全面发展，社会中的所有人都有权参与发展，公平享有发展成果。马克思认为：“社会是这样一个联合体，在那里。每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”。每一个农民都是发展权的主体。尤其是在当今，农民发展权也显得越发重要。因为发展权它不但是一项基本权利，它是包含了政治、经济、文化等方面发展权。它能够促进农民平等的参与经济、政治和文化活动，平等的享有发展机会并参与发展成果的分配。发展权是社会发展中应赋予农民的一项基本人权，是科学发展观所提出的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的发展主张。是农村改革发展中的权利体现与延伸，是维护农民与其他人与社会群体“平权式”的自由发展，实现农民作为人的尊严价值，享受到真正的国民待遇，是保障农民权益的一项基本人权。

2金融发展权是农民生存保障的一项基本权利。格莱珉银行创立者穆罕默德·尤努斯认为，“如同人民在衣食住行上享有的权利一样，金融权利也是一种人权，也是一种人的基本生存权利。”农民的金融发展权便是一种应有的基本生存权利。根据《发展权宣言》的解读，农民理应有权参与到金融发展，促进金融发展，并享有金融服务与成果的权利，以此来满足自身的发展需要。但是由于人们禀赋、能力、地位以及努力程度的不同，市场竞争的结果必然是“强者越强，弱者越弱”，此即市场失灵的一种表现。这体现在金融服务上，就是富人的财富越增长，其金融服务需求就越强烈，政府能力也就越强。与此同时，金融服务提供者为富人通过金融服务的动力和意愿也就越强，因其能从中获得更大利益。其结果必然导致金融服务的“嫌贫爱富”，金融发展出现富贵化趋势，金融发展的富贵化趋势发展到一定程度，会导致金融成为了富人的专利，穷人的痛苦。

长期以来，我国存在金融的二元结构，我国法律体系所维护的金融资源配置制度使得农村资金不断外流，农村金融地区发展不平衡，部分农村地区出现一定程度的“金融沙漠”。金融机构偏好于富人，农民的生存状况得不到改善。金融权是经济发展权的核心内容，物质是基础，财产是生存权实现的物质条件，不能平等享有金融发展权的农民，在市场经济中始终处于劣势地位。农民发展农业和农业企业、医疗养老保险费、子女上学费用等都得不到及时解决，农民积极参与金融发展以及享有金融成果与服务的权利没有保障，金融发展权的不平等待遇进一步加剧了贫富差距，农民的金融权得不到保护，农村经济发展受到制约。所以，金融发展权是农民的一项基本生存权，农民作为金融主体的权利，从社会公平的角度来看，农民理应有权获得与其他社会群体平等的金融权利以满足自身的发展需要。但是应有的人权需要转化为法律上的人权，只有法律才能保障农民金融权利的实际享有，也就是从法律上的人权转化为现实中的人权，只有这样金融权才能被农民意识到并享有和行使。这三种权利范围的差别越小，说明一国的人权状况越好。国家有义务采取措施提供条件保障农民金融权利的行使，因为这项权利关乎着农民群体的生存与发展。

(二)农民金融发展权的基本特征

1权利主体的弱势性。《发展权利宣言》指出：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者”。在考察发展权中的“人”时，必须把人当成现实的具体的人，而不是抽象的人。任何个人、不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族本源或社会出身或其他身份等任何区别，都应一视同仁的享有发展权。在我国农民金融发展权的主体是农民，是某一类人，是某一种、每一时期或出于某一状态下的个人。他们是处于弱势地位的农民个体，主体具有一定的特殊性。首先，从身份上和户籍制度来界定，“农民”是指“不管从事何种职业，只要户口在农村就是农民”。这就使农民沦为政治上的“二等公民”。其次，从职业角度来界定“农民”是指从事农业之人、之众。最后，“农民”有个体与群体之分，两者具有不同的性质，因此既要研究单个意义上的农民金融发展权，又要研究群体意义上的农民发展权，研究农民阶级的金融发展权。但是无论从哪个角度研究农民的金融发展权，都必须承认，农民无论作为个体还是整体。在社会中得到不平等待遇，在生存与发展上处于“弱势”地位。而且农业是天生的“弱势”产业，从事这一产业的群体，在参与社会金融发展、促进金融发展和享有金融成果中处于“弱者困境”。金融作为实体经济的补充不断得到深化和完善，金融市场是社会大众分享经济发展成果的重要渠道。但是我国农民不能及时从金融机构贷款，享受金融服务，分享金融发展的成果。所以，我国农民金融发展权的主体弱势性的存在，这正是金融发展权要求国家给予农民平等国民待遇使之充分享有人的尊严价值的根本动因。

2权利行使的统一性。农民金融发展权是依托于发展权概念而存在的，是发展权的一个子权利，其核心和重点在于“发展”。《发展权利宣言》前言指出：“发展是经济、社会、文化和政治的全面进程，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利”。由此可见，金融发展权是对发展权的延伸，是对基本人权的巩固和加深，是农民作为社会的重要成员对社会金融发展与成果所享有的一项权利。这种权利不仅仅是单一的利益导向性权利，它是农民参与、促进和享受金融发展的统一。因此，农民金融发展权是参与金融发展、促进金融发展和享受金融发展三行为的总和。参与金融发展是低层次的行为方式，表现为获得金融发展权所必需的参与度的最小极限值，是农民作为或不作为或者要求他人作为或不作为的权利行使过程中的参与权或者请求权。如：要求国家制定专门的农村金融政策和金融法规，提供专门的农村金融服务。农民有权参与一切金融活动等。促进金融发展是第二层次的行为方式，是农民本着积极主动的行为态度，制定国内金融发展对策，以种种方法争取更多的金融发展机会和实施金融发展方案的行为。农民通过参与金融活动，表达自己的金融要求。对原有金融活动的内容和模式进行有益的补充，农民有权将这种创新和补充纳入到原有的金融体系中，并使之制度化、法制化。而享受金融发展则是最高层次的行为方式，它不仅是行为过程的连续状态，而且是行为本身的完结和终止，是农民作为主体对权利的实在内容的占有和消费，是农民的金融发展权由行为变成物质结果的实现。农民有权分享、消费一切金融活动的成果，包括金融实施、金融制度和金融交易等。

二、现实的反思：农民金融发展权立法保护的现实意义

(一)农民自身发展能力之缺陷

农民自身发展能力不足是制约金融发展权的关键。首先，农民的金融发展权认知能力不足。农民受传统观念的影响，缺乏主体意识，独立个性和自主精神不强，缺乏对当代社会金融发展主体地位权利的认知，不知道哪些是自己的权利，法律意识淡薄。当自己的权益受到损害，不愿诉求法律和寻求法律救济。其次，农民金融发展的参与能力不足。因为农民缺乏对自己权利主体的认知，所以积极主动参与金融发展的能力受到限制。农民自主性改革少，政府主动性改革多。农民只是农村金融体制改革的消极的接受者，而不是主体性参与者和发起者，农民参与金融发展的机会少，人数少。缺少参与意识。再次，农民分享金融发展成果的能力不足。我国长期的城乡二元制经济体制，使得农民只有为国家和社会贡献的义务，而没有社会发展共享成果的意识。农民缺乏分享金融发展成果的意识，再加上经济收入有限，分享金融发展成果的能力受限。

(二)农民金融发展权立法保护之重大意义

“只有自由的、被赋权了的人才是发展的真正动力”。只有立法赋予农民金融发展权，才能保障农民享有与时代同步发展的权利。赋予农民金融发展权，其实质是通过法律规制，给予农民金融发展的自由，承认农民在金融发展上的独立主体地位。使其成为社会发展的主要动力，而不是社会发展的弱者和被动接受者。通过立法保护农民金融发展权，来实现农民参与社会发展机会的形式公平性，促进农民发展权的全面实现。只有赋予农民金融发展权，才能保障农民享有平等参与社会金融发展成果的权利，也才能实现农民的全面进步。在国家政策的长期挤压下，我国农民为国家工业化、城市化发展做出了巨大贡献和牺牲，但是他们的付出与收益不成比例，农民群体理应与城市居民一样平等享有我国经济社会发展成果。他们也是社会成员之一，社会成员共享社会发展的成果，既是现代社会文明的标准，也是现代化进程中的客观需要。

三、原则的确立：农民金融发展权保护的法制原则

(一)国家保护原则

保障公民权益是现代政府的基本职责，也是现代政府存在的基本价值，“责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对公共行政的制度安排”。按照卢梭的社会契约论观点，公民之所以把自身的一部分权力让渡给政府，乃是对政府维护自身权益的期待。致力于民生，把公民赋予的权力真正用在为公民谋利益上，是政府应该扮演的角色和承担的责任。农民作为我国最大的公民群体，也是最大的弱势群体，政府关注民生，就必须关注农民，保护其合法权益。农民有生存权和发展权，其发展权中的金融发展权是一项不可剥夺的基本人权。如果要使发展权具有有效的意义和内容，就必须使国家成为发展权的主体和受益者。对农民金融发展权的保护离不开国家的支持，国家应站在农民这一边，对农村金融制度的建设进行适当干预。在金融发展权立法中向农民倾斜，赋予其一些特殊权利或增强其权利，对金融机构作出一些合理的限制或赋予其为农民服务的特殊义务，使农民能与城市居民享有金融发展权，实现实质上的平等。同时，国家保护也要求相应的政府机关承担保护农民金融发展权的职责，我国央行可以承担这一职责，建立监督制度和协调机制，规范农村金融工作，分工实施，确保法律的执行，将农民金融发展权保护落到实处。保障农民金融发展权，正是体现了政府以人为本这一最基本的执政理念。

(二)社会保护原则

保护农民金融发展权是全社会的共同责任，国家和各金融机构都有义务解决农民资金需求，为其提供各种金融服务，为农民发展贡献自己的力量。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害农民金融发展权的行为进行社会监督。因为有着逐利避险“天性”的商业性金融机构资金“退避三舍”。导致农村金融市场供给短缺，资金“失血”现象难以解决。它们日益成为从农村吸收资金向经济发达区输送的吸储渠道。因此金融机构在提供金融服务时不得排斥农民，而应将金融服务以可承受的成本提供给农民群体，从而实现全体公民包容性增长。其根本目的是要让金融发展成果惠及到全体公民，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除农民参与金融发展，分享金融成果方面的障碍，在可持续发展中实现经济社会协调发展。

(三)金融保护原则

金融市场发展有其规律，在其长期发展中也已形成行之有效的习惯，这都是应遵循的，否则就会破坏市场的正常运行。但是绝对不能以此为借口，来损害农民金融发展权，必须依据金融发展规律保护农民金融发展权。对农民金融发展权的立法保护不能过于主观和过度，并非是绝对的、无条件的，它应当结合我国实情，遵循金融发展规则，应与我国的经济发展水平相协调。只有金融市场高度发达后，富人和穷人投资收益才会逐渐趋同，贫富差距也会不断缩小。

四、制度的完善：农民金融发展权立法基本框架之建构

(一)发展权应正面而直接地载入宪法，实现农民金融发展上的平等权

宪法是作为国家的根本大法而言，“全社会范围内权利与权力之间矛盾的‘产生一调整一消灭一产生的过程，使宪法关系的作用得以全面发挥，在移动过程中又不断对原有政治关系不尽合理，或不能体现宪法价值的部分进行扬弃，同时创造着新的宪法关系实践形式和内部结构，由此推动着宪法关系的发展。牧利保护是权利存在的基础，缺乏保护的权利是一种不完善的权利。权利从其本质来看，所有的权利都应当是平等的，权利本身并没有重要与不重要、基本与非基本之分。人的权利是随着历史的发展而不断萌发。农民金融发展权的产生和发展就是其中一个典型的例子。而人的基本权利的实现很大程度上依赖于法律对其所做的具体化。要想实现农民金融发展权，就必须使发展权入宪，通过宪法修改，把发展权列入到基本权利，并受到宪法的保护，这是农民金融发展权保障的制度基石。农民的金融发展权入宪，更强化了平等权的普适价值，让我国的农民从政治人变成法律人。

(二)加强农民权益保障立法，构建农民金融发展权的具体法制保障线

《发展权利宣言》(第8条第2款)认为“各国应鼓励民众在各个领域的参与，这是发展和充分实现所有人权的重要因素。”尤其是在当今经济发展的社会，一个人要获得充分的发展就必须获得对社会发展的平等的参与权、获得与社会发展同步的经济知识获取权及信息获取权。农民作为社会发展中的一份子，也应享有这项基本权利。其实，农民作为“弱势群体”和“贫困阶层”缺少的不是进行发展创新的动力和能力，而是缺少必要的发展权利和参与自由。亨廷顿认为，“重要的问题是动员农民参与其事以保持改革势头，从而保证改革的胜利。”因此，我国应加强《农民权益保障法》条款的制定，通过具体的法律原则和法律规范把宪法所确认的发展权的内容、界限和实现途径具体化，使之成为可操作的法律制度，使这部法律成为农民权益保障的基本法，而不是仅仅停留在抽象的承诺上。其作用在于指导农民权益保障法的规则体系的建立，有助于农民对于自身金融发展权的认知，同时有利于规范相关主体的行为。在农村金融和谐发展的背景下，重构高效安全的农村金融体系，提高农村金融业的整体竞争力和风险防范能力，切实促进农民金融发展权的实现，从金融发展权的角度进行制度创新安排。从实质正义的角度出发，对农民的金融发展权实行倾斜保护。

(三)完善农民发展权的司法保障机制，确保农民金融发展权的落实

有权利就必有救济，否则权利就是空谈。当权利的侵害发生时，一种强有力的、健全完整的救济制度将是必然的选择。宪法的根本性和最高权威性不应只体现在它自身所作的宣告上，而更应体现在它是公民权利保护的根本手段和公民权利救济的最后措施上，体现在它作为审判机关维护正义的最后依据上。如果宪法中的农民金融发展权没有得到具体法律的落实，司法机关又不适用宪法条文作为判决依据，发展权保障无疑就是一纸空文。因此，为了确保农民金融发展权的落实，必须建立一个真正有效的宪法诉讼制度，当农民金融发展权受到侵害时，就可以向管辖地的人民法院寻求司法救济。与此同时，应完善我国现有的法律援助机构，加强对农民法律援助的职能，在现有的司法救助制度的范围中增加对农民司法救助的规定。对所有涉及到农民根本利益的诉讼采取减、免、缓交诉讼费的规定，明确规定农民得到司法救助的条件。能让确实贫困的农民得到司法救助的实惠，从而完善我国农民金融发展权司法保障机制。

(四)健全农业保险制度，加强农民金融发展权的保护

农业是受自然灾害影响最大的行业，农民的生产经营具有较大的市场风险，由于没有有效的风险分散机制和风险补偿机制，自然风险和市场风险都由农民自己承担，金融机构基于规避风险的考虑，往往出现惜贷或不贷的情况，造成了农村金融市场上存在较为严重的信贷配给现象。严重损害了农民的金融权益。因此，我国应完善农业保险制度，建立起真正扶持“三农”的信贷风险补偿机制，支持支农信贷资金持续快速的增长，使农民平等的分享金融权益，保障农民金融发展权得以健康的发展。

责任编辑肖利