国有企业改革成本分摊的社会公正原则及其分摊机制

崔兵 徐彬

摘要：国有企业职能定位的调整意味着必须将计划经济体制时期政府大量创建的国有企业改革为适应市场经济体制的新型企业组织。这就涉及政府、企业和个人利益关系的全面调整，必须对利益受损者提供补偿或者将隐性支出通过货币形式显性化，因而，国有企业必须有足够的实力负担改革成本。国有企业改革在取得重大成就的同时，也产生了包括经济成本、政治成本和社会成本在内的巨大改革成本，成本分摊不合理使得国有企业成为许多社会矛盾的集结点。在改革的攻坚阶段，有必要坚持社会公正原则，合理分摊改革成本，建立利益相关者共同负担的成本分摊机制。

关键词：国有企业；改革成本；社会公正；成本分摊

中图分类号：F276.1

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0110-04

国有企业的特殊性质及其在渐进性改革中的特殊地位，使得国有企业相对于非国有企业改革具有更高的改革成本，也需要更为复杂的成本分摊机制。改革成本及其分摊机制直接影响改革进程和路径选择，在国有企业改革的攻坚阶段，利益主体之间成本分摊矛盾更为突出，客观分析国有企业改革成本，建立公正有效的成本分摊机制是迫在眉睫的任务。

一、国有企业改革的成本构成

国有企业改革成本由经济成本、政治成本和社会成本三部分构成。

(一)国有企业改革的经济成本

计划经济体制下的国有企业在思想上来源于经典作家的理论设想，实践上来源于战时军事体制的运转，其创设是战时政策的延伸和国家战略目标的需要。国有企业作为国家和企业之间的隐性契约安排，成为实现国家目标的行政附属物和兼具生产、社会保障、社会福利和社会管理多项职能的社区单位。市场经济体制下国有企业普遍存在的合法性在于其弥补市场失灵的功能，其本质是政府“看得见的手”的功能延伸。

体制转型以及国家面临的财政危机要求国有企业回归到市场经济体制的本位，充当矫正市场失灵的帮手。国有企业职能定位的调整意味着必须将计划经济体制时期政府大量创建的国有企业改革为适应市场经济体制的新型企业组织。这就涉及政府、企业和个人利益关系的全面调整，必须对利益受损者提供补偿或者将隐性支出通过货币形式显性化，因而，国有企业必须有足够的经济实力负担经济成本。另外，国有企业改制必须割断企业及企业职工与计划经济的联系，并一揽子解决历史遗留问题。因而不可避免出现职工身份转换及一定比例的裁员、社保并轨、企业办社会职能的分离、各种历史债务的处理、福利制度的调整等问题，这些问题的妥善处理都需支付经济成本。

(二)国有企业改革的政治成本

国有企业改革是整个经济体制改革的具体体现。改革中的利益相关者涉及面广，推动该项改革不仅面临经济成本的约束，而且存在制度转型的政治风险，导致政府合法性和认同度的变化，地方政府和职能部门也可能被问责，过高的政治成本会动摇社会稳定和政权存续的根基，引致改革失败。这就是国有企业改革必须承受的政治成本。

(三)国有企业改革的社会成本

国有企业改革后，分流人员失去职位，也就失去了依附于制度的各种“福利”和面子，进而会产生一系列的社会心理问题，当这些问题不断被累积扩大后，可能导致社会危机。这就是国有企业引发社会问题的可能性。是国有企业改革中面临的社会成本。

当然，还可以从国有企业改革成本的来源研究成本的构成，将国有企业改革成本区分为体制改革分摊的成本和企业转制形成的成本。

无论怎样划分国有企业改革的成本，成本的计量都是一个十分困难的问题。专家断定，数以千亿元计的国有资产流失、数以百万计的工人下岗、失业以及上万亿元的银行不良贷款是国企改革的直接成本：贫富差距及由此滋生的社会不稳定等是国企改革的间接成本。

二、国有企业改革成本分摊的社会公正原则

从学理上讲，国有企业改革成本必须在政府、企业、民众等利益相关者之间进行合理分摊。然而，由于无法量化分解利益相关者在改革中的收益和成本，各利益主体都视改革为“公共物品”，普遍存在着享受改革收益而逃避改革成本的动机，或者利用自身的强势地位强行将改革成本转嫁给弱势的利益相关者。

在国有企业改革进入攻坚阶段和整个社会处于矛盾凸显期以后。有效避免成本分摊过程中“弱肉强食”的现象，不能继续沿用“效率优先、兼顾公平”原则，而是要将社会公正原则作为国有企业改革成本分摊的首要原则，唯有如此，才能进一步凝聚改革共识，提升改革效率。

(一)社会公正原则是国有企业改革成本分摊的首要原则

社会公正作为一个伦理学、哲学、政治学等多学科涉猎的命题，至今仍元明确统一的定义。按照西方正义理论集大成者罗尔斯的观点，公正是一个国家公民和平相处的政治底线，也是公民衡量一个社会是否合意的标准。

在国有企业改革成本分摊上，公正原则直接体现在利益相关者对改革合法性和合意性的认同上，即，国有企业改革成本分摊必须有效解决利益相关者之间的利益冲突，这就需要寻找各利益相关者普遍认同的价值理念——社会公正。

然而，长期以来，“效率优先，兼顾公平”的原则几乎已经蔓延到经济体制改革的所有领域，导致“兼顾公平”变为“不顾公平”，人为地将“效率”和“公平”对立起来，导致社会矛盾累积，改革共识缺失。这些矛盾在渐进式改革的后期会激烈地表现出来，化解利益冲突必须社会公正原则。另外，改革后期也是改革推动者“兑现”改革承诺和利益相关者频繁的利益诉求时期，只有将“理念的公正”转化为“事实的公正”，才能保证持续的改革进程。其中“兑现”对弱势群体利益补偿承诺，更是事关全局的战略需要。

(二)国有企业改革成本分摊的社会公正原则与改革效率

我们坚持将社会公正原则作为国有企业改革成本分摊的首要原则，并不是要否定“效率原则”。实际上，公正和效率并不是对立的，公正是效率提高的源泉，效率反过来为公正提供物质条件，牺牲公正的效率，不是长久的效率，牺牲效率的公正，不是真正的公正。

理论上讲，公正原则和效率原则成为市场经济发展的基本原则，都是源于资源稀缺性和人类自利性的本质要求。众所周知的“效率”是指资源配置效率，强调提高资源配置效率是源于人类需要用有限的资源不断满足扩展的人类欲望。由于资源的稀缺性，自利的个体必然为获取资源展开竞争，有序的竞争要求具有普适性的社会公正原则。虽然效率本身并不存在价值判断。但是只有合乎社会基本价值取向和共同发展理念的效率才是可持续的。因而我们认为在国有企业改革成本分摊过程中坚持社会公正原则，并不会损害国有企业改革效率，反而有利于顺利推进国有企业的改革进程。

从国有企业的改革实践来看。现在存在的改革矛盾激化、累积的改革风险和改革进程推进缓慢这些效率方面的问题，恰恰是因为我们在改革过程中社会公正原则坚持不够导致的。诚然，国有企业改革的初始动因在于国有企业政企不分、人浮于事，改革的直接目的也在于提高国有企业的效率。但是，前文对国有企业的特殊性质分析表明。国有企业的低效率虽然表面上直接源于国有企业和职工的低努力水平，实际上是整个计划经济体制低效率的集中体现。因此，以“减员增效”为手段单方面强制解除国有企业职工与企业的劳动关系，实行下岗分流和身份转化，虽然能够换来短期以“经济成本”最小化和缩短改制进程为标准的改革“效率”。但由于改制过程的成本分摊和补偿机制缺乏公正的利益诉求和协商机制，导致几乎所有的改革利益相关者都认为自身是利益受损者的“负和博弈”格局，极大的挫伤了改革的共识，貌似减少的经济成本引致的却是更大的政治成本和社会成本。由此可见，即时以改革总成本最小化这类功利性标准作为判断国有企业改革效率的标准，坚持社会公正原则也不仅不阻碍效率，而是能够换来效率的持续改进。

(三)国有企业改革成本分摊社会公正原则的具体要求

社会公正原则是一个完整的规则体系。基于罗尔斯的正义两原则、社会公正原则包含如下四个基本的缺一不可的规则：基本权利保证的规则、机会均等规则、按贡献分配规则及社会调剂规则(人民网，2006，1，19)。具体到国有企业改革成本分摊问题上，社会公正原则可以具体体现为程序公正原则、受益原则和基本权利保证原则。

基于罗尔斯的程序本位主义(罗尔斯，2000)，程序公正原则要求“在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定做出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。”

在国有企业改革成本摊销过程中，坚持程序公正就要求建立广泛的利益诉求和所有利益相关者参与的利益表达机制。成本摊销机制和摊销方案应该建立在政府、企业和个人平等协商的基础上，应该充分发挥企业职工代表大会、人民代表大会和政协的监督议事职能，防止单个利益主体利用强势地位转嫁改革成本。只有坚持程序公正，才能保障所有利益相关者的基本权利并有助于形成对改革的普遍认同和相互信任。

按受益原则分摊改革成本是坚持社会公正的应有之义，这一原则要求所有国有企业改革的受益者都履行承担改革成本的义务。由于我国国有企业的特殊性质及其在长期发展过程中形成的特殊历史地位，包括政府、企业、金融机构及个人在内的所有主体都应该为国有企业改革负担一定成本。当然，由于不同利益主体受益程度及承担改革成本的承受能力差异，不同利益主体承担改革成本的方式和分摊的成本负担必然存在差别。

国有企业改革成本分摊过程中坚持社会公正原则，还要求保证所有利益相关者的基本权利。处于弱势地位的国有企业职工作为社会成员应该具有基本的种属尊严，并与其他社会成员一样享有平等的基本权利。这就要求我们在国有企业改革成本摊销过程中，必须承认国有企业职工为国有企业和整个国家经济社会发展做出的历史贡献，必须确保国有企业职工的生存权、就业权和社会保障权等基本人权，不致要求牺牲上述基本权利来负担国有企业改革成本。与此同等重要的是，我们必须保证国有企业的发展权。因为国有企业的现实中“不良表现”导致“国企改革利益归自己。改革社会成本由全社会负担”的观点在理论界和社会公众中存在较大的市场。理性的看，国有企业已经背负和正在背负的政策性负担已经导致其承担了巨大的改革成本，因此在进一步成本摊销过程中，必须同保证弱势群体的基本权利一样保证国有企业健康的生存与发展。只要在国有企业改革成本分摊过程中真正将上述三项具体原则落到实处，就能有效化解改革过程中的利益冲突和社会矛盾，将总体改革成本控制在社会容忍的范围内。

三、国有企业改革成本分摊机制

改革的成本分阶段地主要由不同的利益阶层承担是我国国企改革的一条经验。在改革的初始阶段，政府承担了大量的成本，随后，国企职工承担的改革成本快速增加，现阶段，需要重新厘清改革成本的分摊比例，寻找合适的成本分摊方式，最终实现“成本分担、收益共享”的制度目标。改革成本分摊过程能否真正体现社会公正原则，关键在于是否按照社会公正的理念设计和实施改革成本分摊机制。基于国有企业改革成本分摊社会公正原则的具体要求，需要在经济成本、政治成本和社会成本总量可控的前提下，设计具体的分摊机制最小化改革成本。鉴于我国国有企业的特殊性质及改革成本和收益量化分解的不可能性，我们设计由全体利益相关者共同负担改革成本的成本分摊机制。

(一)国有企业改革成本的硬性剥离：政府的成本分摊机制

政府具有国有企业资产所有者和经济管理者的双重角色，基于社会公正原则中的受益原则，政府理应成为改革成本的负担者。不仅如此，在国有企业强制性制度变迁中。政府必须自觉承担改革成本，以发挥对其他相对弱势的利益相关者“示范效应”，缓解成本分摊过程中的利益冲突。

在国有企业改革的初期阶段，政府的“放权”“让利”发挥了激活企业细胞的作用，国有企业也因此获得生机与活力，但是，长期存在的“企业办社会”的问题并没有得到妥善解决，剥离这个巨大的“成本中心”是政府义不容辞的职责。这既是政府职能的回归，也是国有企业改革顺利推进的必要条件。

政府通过财政、金融和产业政策实施的转移支付机制可以达到这个目的，主要做法包括：(1)政府财政收入是支付国有企业改革成本的重要来源，必须将财政收入的一定比例用于对国有企业职工基本生存权、就业权和社会保障权的支付，矫正以国家财力不足为由拒绝支付或延迟支付的理念和行为。(2)政府通过发行债券和财政贴息的办法筹集国有企业改革的资金，并要真正实现“花钱买机制”，通过改革成本支付切实切断政府与国有企业的不必要联系，不能停留在用给予国有企业市场特权的权宜之计减轻改革成本支付负担的浅层次上。(3)政府利用优惠利率和差别的信贷政策引导市场主体参与国有企业改革，通过在竞争性领域实行倾斜的产业政策，理顺产品和生产要素的价格形成机制，为政府负担国有企业改革成本奠定坚实的经济基础。(4)用一部分“国退民进”的变现收入化解离退休职工社会保障、职工医疗费用、企业办社会等问题，①同时，通过国有产权转向基础设施和公益性行业转移的方法安置部分过剩员工。(5)利用政治优势防范改革成本的恶化。为此，政府必须要求国有企业建立合理的工资增长机制，②尤其要关注下岗职工和传统产业的普通职工的工资与福利的增长速度和水平：同时控制高层管理人员的薪金增长幅度，③适度降低国有垄断企业职工的福利水平；要提高国企上缴红利的比例，集中财力调控利益相关者的收益状况。

(二)国有企业改革成本的内部消化：企业的成本分摊机制

国有企业改革成本的内部摊销应该是国有企业成本分摊的最重要方式。主要做法包括：(1)在“国退民进”、“抓大放小”的调整过程中，除少数必须要国家控股的领域外，中央和地方的国有企业应该选择从绝大多数竞争性领域退出；不是必须由国家控股的垄断行业，必须打破垄断，让民间资本进入，企业可以通过国有资产清算、国有股权的出售和国有土地使用权的流转的收益承担改革成本。(2)用企业上交红利的方式承担改革成本。这些红利应该首先用于国有经济的布局调整，国有企业的关停并转、破产等对职工和下岗工人的补助、补偿以及对企业负债的费用偿还，从而有助于遏制垄断性国有企业“工资侵蚀利润”的行为，⑥充分保障所有改制企业职工的基本权益。(3)用部分未分配利润承担改革成本。(4)从国有资产存量(包括上市公司)、基础设施和部分垄断行业中退出和出售一部分资产和股权。

(三)国有企业改革成本向后累积：代际转移的成本分摊机制

由于国有企业改革成本巨大。而且改革必须要以不损害改革主体和既得利益主体为前提。在国有企业的成本承受能力有限性的情况下，改革成本向后累积就在所难免，这就是我国创立的成本待机转移的成本分摊机制。特别是在政府官员和国企领导任期制下，现任政府和国企领导都存在以本届任期效益最大化为目标的行为动机，他们也需要向后推移成本的制度设计。

尽管成本后推是一种阶段性有效的成本分摊机制，但是，它不能被过分使用，因为，成本后推必须建立在未来稳定的潜在收益或租金的基础上，否则，成本累计和向后推移只会贻误改革时机加大改革成本。还必须对改革成本分摊制定明确的时间表，规定改革不同阶段应该支付的改革成本，防止改革成本支付期限无限延长，否则，累计的改革成本同时释放可能引发整个社会动荡。此外，必须用制度化的方式确保改革成本向后累积的支付来源。为此需要在考虑代际公平的前提下，合理测算改革成本承担者未来的收入流，利用收入资本化的手段建立稳定的资金来源。只有在成本分摊过程中对成本承担者实行有效的外部约束，才能平滑改革成本的支付压力，确保改革成本向后累积分摊机制的有效性。

责任编辑肖利