国有林区土地资源开发利用存在问题及对策分析

宋智慧

一、阿尔山市概况

阿尔山市位于内蒙古自治区兴安盟西北部，横跨大兴安岭西南山麓，是兴安盟林区的政治、经济、文化中心。地理座标为东经119°28'－121°23'、北纬46°39'－47°39'，是全国纬度最高的城市之一。阿尔山市东西长142Km，南北长118 Km，辖区总面积7408.7 Km2，中蒙边境线长93.434 Km，是1996年6月经国务院批准设立的县级市。市辖天池、白狼、五岔沟、明水4个镇和温泉、新城、林海3个街道，驻在阿尔山、五岔沟、白狼3个县级林业局，全市总人口5.6万人，是全国人口最少的县级城市之一。阿尔山市地处内蒙古及东北地区的资源富集区，区域内森林资源、矿产资源、旅游资源、矿泉资源、野生动植物资源丰富，尤其是地质遗迹及旅游资源富集且组合度好，自然景观丰姿秀美，旅游文化独具魅力，素有“大兴安岭上的绿色明珠”、“天然的火山博物馆”等美称。

二、阿尔山市土地利用现状及特点

（一）阿尔山市土地利用现状

根据阿尔山市第二次土地调查资料，阿尔山市土地总面积为739775.02hm2。其中：耕地面积19036.45 hm2，占总面积的2.57%；林地537013.34 hm2，占总面积的72.59%；草地177223.15 hm2，占总面积的23.96%；城镇村及工矿用地2094.17 hm2，占总面积的0.28%；交通运输用地1332.04 hm2，占总面积的0.18%；水域及水利设施用地2569.6 hm2，占总面积的0.35%；其他土地506.27 hm2，占总面积的0.07%。

（二）阿尔山市土地利用特点

1.林业用地面积大，森林覆盖率高，具有良好的生态环境。阿尔山市林业用地居于绝对优势地位，占土地总面积的比重高达72.59%，人均林地面积为9.59 hm2。且本市地处大兴安岭山区,地貌类型多样，温度适宜，植被茂盛，雨量充沛，有利于涵养水源，保持水土，改善小气候，具有良好的生态环境。

2.建设用地构成不合理，林宅用地比重过大，基础设施用地比重偏小。全市各类建设用地总面积为3426.21 hm2，占土地总面积的0.46%，比例很低。但林宅用地所占比重较大，交通运输用地又远低于全区和全国平均水平。交通等基础设施用地较少，反映了本市基础设施建设的滞后。

3.城市建设用地资源禀赋匮乏，发展空间相对不足。阿尔山市辖区内山地多、平地少，相对高差较大，地貌类型较为复杂，适合开发为建设用地的比重较小，且大都为基础设施不配套、难以开发利用的国有林地，既是建设用地开发的主要方向，又是“天保工程”高标准林业的主导区域，森林保护和开发建设的矛盾十分突出，很难转为建设用地。而全市现有建成区面积仅为9.48 Km2，发展空间极为有限。

4.水资源丰富，耕地资源相对短缺。境内水系发达，地表水资源丰富，水资源的总蓄积量为7.92亿m3。全市现有耕地资源为19036.45 hm2，仅占土地总面积的2.57%，人均耕地面积0.34 hm2，且以坡耕地为主，绝大多数分布在林间空地，分布零散、面积破碎，中低产田较多，耕地后备资源严重不足。

三、土地利用与管理中存在的主要问题

（一）土地利用缺乏合理、科学、细致的规划，实施阻力较大

土地利用总体规划是政府对土地资源合理利用的重要手段，但由于在规划编制过程中，林业企业的参与程度不高，现行的土地利用总体规划缺乏科学性、实效性与连贯性，土地利用的各功能区划分不够明显和科学，给阿尔山市土地资源的合理开发利用造成了很大难度。同时，由于多年来地方政府与当地林业企业问题的延续、矛盾的积累，使得规划实施的阻力较大。

（二）“政企各自为战”，土地浪费、破坏现象存在，监管难度较大

长期以来，国有林业企业“条”的管理与地方政府“块”的管理存在相互分割、衔接不利等问题，“条块”之间缺乏有效的协调机制，加之部门利益的矛盾冲突，“属地管理”状况下的土地开发和利用管理常常出现“条”未能兼顾好“块”的问题，从而形成了“政企各自为战”的土地管理格局，给国有林区土地资源的合理开发利用和管理造成一定难度。同时，林业企业与地方政府重复交叉行政导致管理盲区，林业企业对土地的有效、有序利用意识较差，致使土地开发利用监管难度加大，土地资源浪费和破坏现象依然存在。

（三）城市建设和基础设施建设用地“空间”不足，土地资源整合利用难度较大

阿尔山市辖区土地均被国有林业企业的林权所覆盖，辖区内凡涉及到新增建设用地的项目均需办理林地审核手续，缴纳林地相关补偿费用，造成土地开发成本高，农用地转用审批周期长、难度大。 “有城无地”的尴尬局面，使得阿尔山市的城市建设、基础设施建设和旅游业的健康、有序发展受到严重制约。尤其是亟待开发的旅游资源绝大部分处于国有重点林区，给阿尔山市旅游资源的开发带来一定难度，使得政府不能合理进行宏观规划和地区产业布局调整，土地资源整合利用难度较大。

（四）耕地资源珍贵，但经营粗放，保护难度较大

国有林区耕地普遍偏少，特别是水田更少，且大多分布零散，山高坡陡，不适于大型机械作业。阿尔山市人均0.34hm2的耕地是林区粮食自给的保命田，对于偏远的林区来说，这点有限的耕地尤为珍贵。保护林区有限的耕地资源，提高林区耕地质量和单产意义重大。但阿尔山市现有的耕地均在林权范围内，林业企业将其作为增加收入的“第三产业”绝大部分租给了农场主耕种，而农场主对耕地的保护意识差，经营粗放，保护难度较大。

四、土地资源开发利用与有效管理的对策与建议

（一）创新改革规划引导机制，科学修编和严格实施国有林区土地利用总体规划

在土地利用总体规划修编过程中，地方政府要在引导辖区内林业企业积极参与的基础上，从国有林区的实际出发，科学预测国有林区的产业发展形势，按照“产业集聚、布局集中、资源集约、功能集成”的原则，正确处理好与城镇规划、林业规划及旅游发展规划的关系，合理修编土地利用总体规划，尤其是要提升林区中心城市建设、重大基础设施及民生项目的规划标准，强化土地利用总体规划的整体控制作用，使其具有较高的科学性和前瞻性。更重要的是要通过规划的有效和严格实施，让有限的土地资源发挥最大的经济社会效益。

（二）深化国有林业企业体制改革，解决历史遗留问题，促进国有林区土地资源的充分利用和科学管理

抓紧时机深入改革并理顺国有重点林区管理体制，分离企业办社会职能，按照“统一规划、合理利用、依法管理、严格保护、市场配置、政府调控”的基本思路，创新林区土地管理模式，优化林区土地利用结构，从根本上解决“政企各自为战”的尴尬局面，形成“耕地资源得到切实保护、土地资产效益得到切实发挥”的节约集约用地新格局。同时，要本着“尊重历史、照顾现实、立足当前、考虑长远”的原则，积极协调国家及自治区各有关部门，使林业定权发证过程中所形成的国有林区特有的“有城无地”、“有农民无农村集体耕地”的历史遗留问题得到彻底的解决，促进国有林区土地资源的充分利用和科学管理。

（三）强化政府管理社会公益事业的职责，对林区土地资源实行战略性保护

要进一步明确地方政府职能定位，强化政府管理社会公益事业的职责，加大对《土地管理法》、《森林法》等法律法规的宣传教育和贯彻落实力度。在保证“迁得动，安得下，稳得住，能发展，能致富”的基础上，对林区“家庭生态林场”进行搬迁整治，实行禁牧舍饲。并严把“一户一宅”和“拆旧建新”两道“关口”，推进林宅用地节约集约利用，使国有林区土地资源得到战略性保护。

（四）创新改革内涵挖潜机制，正确引导城市化进程，提高土地利用的集约度

在科学规划的基础上合理利用土地资源，提高土地利用的集约化程度，采取“高度”内涵式和“合理”外延式相结合的发展方式，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强城市基础设施建设，以获得土地最佳的综合利用效益，严格控制城市空间的“摊大饼式”外延扩展，采用组团式发展。同时，要推进林宅用地挂钩置换机制，制定林宅自愿腾退安置补偿办法和生活保障措施，鼓励已入城林业职工和城郊结合部林业职工自愿腾退住宅用地，推进林区“三集中”，加快城市化步伐，最大限度提升土地集约利用水平。

（五）强化林区耕地保护工作，积极挖掘耕地潜力

针对林区地广人稀、耕地分布零散的特点，要切实加强耕地保护力度，把监管网络延伸到林场和群众之中，积极引导林业职工珍惜十分有限的耕地资源。同时，要在稳定耕地面积的基础上，积极挖掘耕地潜力，通过土地整理等方式提高林区土地利用率，增加有效耕地面积，改善耕作条件，提高耕地质量，保护耕地资源的数量稳定。

（作者单位：内蒙古乌兰浩特市国土资源局）